Для цитування:

Ліпкан В.А. Загроза національній безпеці як критерій систематизації заходів адміністративно-правового примусу. Юридична Україна. 2006. № 6. С. 19 – 25.

 

Володимир Ліпкан,

кандидат юридичних наук, доцент

заступник начальника кафедри проблем управління Київського національного університету внутрішніх справ

 

Формування постмонополярного світу супроводжується порушенням норм міжнародного права, втіленням доктрини Картера, відповідно до якої дедалі більше відбуватиметься втручання у внутрішні справи держав іншими країнами, зменшуватиметься роль міжнародного права, норми якого відіграватимуть роль засобу управління лише для слабких держав [1]. На даному етапі історичного розвитку людства все більшої ваги набувають питання забезпечення безпеки у найширшому розумінні цього слова: це і геоенергоінформаційна, і геоекономічна, і воєнна, і геополітична, і геостратегічна, і соціальна, і екологічна безпека тощо. Забезпечення національної безпеки у будь-якій сфері життєдіяльності є неможливим поза контекстом адміністративно-правового регулювання, зокрема застосування заходів адміністративно-правового примусу.

Слід зазначити, що не є сформованою теорія національної безпеки, яка має стати методологічним інструментарієм для наукового розв’язання проблем управління, зокрема адміністративно-правового регулювання у сфері національної безпеки [2]. І хоча в Україні спостерігається певна активізація наукових розвідок у цьому плані, дані питання розглядаються лише у постановочному аспекті [3; 4; 5; 6; 7], а  дослідження адміністративно-правової природи національної безпеки, на жаль, не набули значного  поширення.

Цю прогалину певним чином намагається виправити автор даної статті, який розробляє методологію теорії національної безпеки, а також досліджує саме адміністративно-правову природу національної безпеки. Не повторюючи висновків та аргументів щодо необхідності та пропонованого змісту націобезпекознавства (так ми пропонуємо називати науку про національну безпеку) [8; 9; 10; 11] зазначимо, що базовою категорією понять даної теорії є “безпека” і “небезпека”.

Причому, якщо аналізові змісту поняття “безпека” приділяється значна увага, то такі поняття, як “небезпека” і “загроза” розглядаються дещо спрощено і здебільшого у звуженому плані, відірваному від контексту поняття „безпека”.

Актуальність даної статті визначається: 1) пануванням диверсифікаційного підходу до дослідження категорій націобезпекознавства; 2) недостатньою розробленістю поняття „загроза” і питань його відмежування від інших споріднених понять, таких, як „небезпека”, „виклик”, „ризик”, „чинник”; 3) можливістю на підставі теоретичних розробок даних питань висунути гіпотезу про детермінацію стадій загроз і заходів адміністративно-правового примусу.

Мета даної статті полягає в обґрунтуванні критерію систематизації заходів адміністративно-правового примусу.

Зміст поняття „загроза” і його відмежування від суміжних понять

Дані проведеного нами контент-аналізу спонукають до висновку, що упродовж 15 років незалежності проблеми національної безпеки розглядалися фрагментарно, вихоплювалися лише окремі її частини: аналізу піддавалися чи то стан національної безпеки, чи то окремі аспекти адміністративно-правового регулювання у сфері національної безпеки, чи то окреслення загроз без встановлення детермінації між ними та заходами адміністративно-правового примусу.

Нині можна стверджувати, що Україна в сфері теоретичних напрацювань у галузі національної безпеки перебуває у методологічній кризі, що зумовлено втратою українським суспільством відчуття небезпеки.

Відтак, природно, що така методологічна криза стала наслідком розгляду категорії “загроза” у сьогоднішніх публікаціях відірвано від інших, органічно пов’язаних із нею, категорій. І в цьому плані можна підтримати Г. Ф. Костенка, за словами якого відбулася втрата розуміння фізичної приро­ди динамічного процесу “виклик—загроза—небезпека—захист—безпе­ка” [12].

Міжнародні кризи навколо колишньої Югославії, ситуація в сьогоднішньому Афганістані та Іраку є прямим наслідком несвоєчасного реагування світової спільноти на порушення норм міжнародного права, зокрема несвоєчасним застосуванням заходів адміністративно-правового примусу. Загрози були оцінені як виклики, що не дало змогу побачити переростання перших у реальну небезпеку. Отже, питання диверсифікації підходів до визначення поняття „загроза” має не лише теоретичне, а й суто практичне значення — ідентифікувати ті чи інші безпекогенні чинники та явища з метою обрання адекватних заходів адміністративно-правового примусу.

Застосування управлінського підходу до розв’язання зазначених питань дозволяє не погодитись із тими дослідниками, які пропонують проводити моніторинг із кінцевою стратегічною метою — ліквідацією умов, за яких зароджується та чи інша загроза [13]. Приміром, український дослідник Г. Ф. Костенко вважає, що дії проти міжнародного тероризму, який становить нині загрозу світовій спільноті, повинні мати явно виражену кінцеву стратегічну мету — ліквідацію умов, за яких зароджується тероризм [14]. Проблема адекватної реакції на небезпеку з метою забезпечення національної безпеки не є у принципі новою. Управління загрозами та небезпеками притаманне будь-якій системі безпеки, і його зміст є однаковим, змінюються лише форми, методи та засоби, які відповідають загрозам та небезпекам, а також можливостям суб’єкта управління щодо вжиття адекватних заходів.

На думку зазначеного автора, при загостренні еко­номічних, соціальних, політичних, культурних суперечностей між країнами, народами, національними і соціальними групами в динамічному процесі “виклик—загроза—небезпека—захист—безпека” небезпечна ситуація є центральним, вирішальним етапом. З метою захисту від небезпек суспільство створює власну державу, яка, залишаючись основним суб’єктом забезпечення національної безпеки, забезпечує „глибокоешелонований”, у тому числі адміністративно-правовими засобами, захист,  національних інтересів. На етапі можливих викликів, як за умов невизначеності, так і за наявності явно вираже­них стратегічних опонентів, держава зосереджує свої розвідувальні (моніторингові) можливості на виявленні прийнятих іншими державами або організаціями агресивних рішень на силове протиборство з нею що­до розв’язання наявних суперечностей. При переростанні виклику агресивної сторони в загрозу держава вводить у дію засоби превентивної дип­ломатії з метою стримування силових намірів свого опонента і дееска­лації його дій. Але можливості дипломатичного мистецтва не безмежні, й загрозливі наміри агресивної сторони можуть перерости в небезпечні дії. Спершу у формі підготовки, а потім у вигляді агресії із завданням шкоди національним інтересам країни впливу. Володіючи монополією на силу, держава, що обороняється, для стримування небезпечних дій конфронтуючої сторони і захисту від них залучає відповідні інститути безпеки, основним із яких є воєнна організація держави. От чому елементи тріади “розвідка—дипломатія—армія” є системоутворюючими для системи національної безпеки країни. Тобто процес відповідного впливу на джерело небезпеки має явно виражені уп­равлінські цикли, відповідні етапам виклику, загрозливим і небезпечним діям [15].

Класифікація напрямів ієрархії безпекогенних чинників

Для досягнення мети нашої статті доцільно класифікувати напрями ієрархії безпекогенних чинників.

Слід зазначити, що нинішні дослідники проблем національної безпеки не дійшли згоди стосовно виокремлення та обґрунтування чітких критеріїв щодо віднесення та ідентифікації тих чи інших явищ та подій як чи то загроз, чи то небезпек, чи то викликів, чи то ризиків, чи то катастроф, чи то аварій тощо.

Так, одна група дослідників виділяє три елементи системи небезпек, які об’єднані відповідно у такі групи, як: небезпеки, ризики і загрози [16; 17; 18].

Тричленний поділ небезпекогенних чинників можна спостерігати і у американській доктрині національної безпеки, у котрій використовуються такі терміни, як: загроза, виклик, ризик. Ними позначаються можливості держав, групи держав погрожувати (загроза), протидіяти (виклик), певним чином заважати (ризик) досягненню цілей національної безпеки [19].

Представники іншої групи пропонують розрізняти чотири елементи системи небезпек: ризик, виклик, небезпека, загроза [20; 21].

До третьої групи, за нашою умовною класифікацією, належать ті дослідники, які виділяють п’ять і більше елементів ланцюга безпекогенних чинників. Наприклад, російський дослідник В. І. Ярочкін пропонує наступну ієрархію загроз: надзвичайні ситуації—кризові ситуації—критичні стани—загрози—дестабілізуючі чинники [22].

У цілому ж зазначимо, що дана концепція — передування небезпеки загрозі — знаходить своє відображення у переважній більшості російських джерел із національної безпеки.

Не оминули цього питання і нечисленні українські дослідники. Зокрема Н. Р. Нижник, Г. П. Ситник, В. Т. Білоус, вважають, що загрозі зазвичай передує ризик, а небезпеці — виклик [23].

Втім, обрана нами методологія дослідження феномена національної безпеки дозволяє запропонувати власний алгоритм побудови ланцюга загроз [24]. Ми вже звертали увагу на ту обставину, що небезпека не може розглядатись як щось окреме, відірване, абсолютне та апріорне. Її дуальність із безпекою є іманентною, саме тому безпека завжди має розглядатися у парі з небезпекою. Виходячи з тієї обставини, що метою функціонування системи національної безпеки є дуальна безпека тріади об’єктів і самої системи, а також ту обставину, що безпека є однією з ключових потреб відповідно до піраміди потреб Маслоу, небезпека має посідати найвищий щабель у загальній піраміді дестабілізації і бути найнебезпечнішою з них.

Можна повністю підтримати у даному контексті думку українського дослідника Г. Ф. Костенка, що всі відомі сьогодні публікації побудовані тільки на аналізі загроз. Яскравим прикладом цього є дисертаційне дослідження М. Б. Левицької, яка стверджує, що особливе місце в загальній теорії національної безпеки надається такому базовому поняттю, як загрози національним інтересам України [25].

Класифікація наукових розвідок щодо визначення поняття „загроза”

Проведені нами дослідження дали можливість згрупувати дослідників залежно від того, яким чином вони визначають поняття „загроза”. Отже, ми  виділили у концептуальному плані кілька груп. Для більшої точності ми говоритимемо про кілька концепцій, якими керуються дослідники при визначенні даного поняття: 1) концепція потенційності; 2) потенційно-діяльнісна концепція; 3) діяльнісна концепція; 4) факторна концепція; 5) нігілістична концепція.

Така строкатість думок щодо визначення поняття „загроза” зумовлена, на мій погляд, тією обставиною, що, по-перше, дане поняття розглядається окремо та відірвано від понять іншого категорійного ряду (моніторинг—виклик—загроза—небезпека—управління—заходи адміністративно-правового примусу—безпека); по-друге, визначення поняття даються без змістовного аналізу складових його компонентів, ознак, які вичленовують його як таке, відображаючи цілісний екзистенціальний феномен. Тому вважаємо за доцільне зупинитися на більш детальному аналізі змісту загрози і, відповідно, формуванні власного бачення щодо визначення понять розглядуваного категорійного ряду.

Загроза має завжди предметний характер, наповнена конкретним змістом і у випадку чітко вираженого небезпечного стану такого змісту надто часто набуває конкретної правової характеристики. Ця характеристика частіше за все і фіксується в законах, наприклад, у статтях КУпАП, КК України.

На думку В. І. Ярочкіна, саме такий підхід — вивчення процесів і тенденцій, суперечностей, які зароджуються і зникають, — дозволяє відстежувати стан національної безпеки на кожний період і визначати стратегію її забезпечення на тривалий час [26]. Обґрунтовуючи цю думку, О. С. Бодрук справедливо вважає, що „загрози” завжди несуть у собі суб’єктивну оцінку подій, яка випливає з політичних уподобань і вимог „політичної доцільності” певних угруповань, що приймають відповідальні політичні рішення [27].

Таким чином, джерелом формування загрози або небезпеки є розмаїття внутрішніх і зовнішніх, об’єктивних і суб’єктивних суперечностей суспільного розвитку в країні й на міжнародній арені у різних сферах людської життєдіяльності як постійно еволюціонуючий процес, котрі ускладнюють або унеможливлюють реалізацію національних інтересів. Це одночасно і головний вихідний критерій для виокремлення із всієї суми суспільних відносин і притаманних їм суперечностей саме тих, які формують систему суспільних відносин у сфері національної безпеки.

Згадане дозволяє дійти висновку, що загрозами національній безпеці слід вважати розмаїття внутрішніх і зовнішніх, об’єктивних і суб’єктивних суперечностей суспільного розвитку у країні й на міжнародній арені в різних сферах людської життєдіяльності, які ускладнюють або унеможливлюють реалізацію національних інтересів і створюють небезпеку для системи національної безпеки, життєзабезпечення її системостворюючих елементів.

Загрози діють головним чином у відповідній сфері національних інтересів, але їх негативний вплив може поширюватися і на національні інтереси в інших галузях життєдіяльності. Водночас можна виокремити загрози, що діють одночасно на значну кількість національних інтересів у різних сферах життєдіяльності. Необхідно враховувати, що загрози, як правило, мають кілька стадій розвитку:

1) зародження (початок формування);

2) вияв (знаходження виразних форм),

3) загострення (критична стадія негативного впливу з відповідними наслідками) [28].

Саме тому ми виокремлюємо два види безпекогенних чинників: загроза та небезпека.

Не зайвим буде зауважити, що за своєю генезою загрози можуть мати природне, техногенне чи антропогенне походження. Через це під загрозами національній безпеці можна розуміти потенційно небезпечні впливи природного, техногенного та антропогенного характеру на об’єкти національної безпеки, які можуть заподіяти шкоду його інтересам. У кібернетичному аспекті під загрозами національній безпеці можна розуміти потенційну можливість активізації алгоритмів дестабілізації нормального функціонування системи. Загрози національній безпеці можна також визначити і як сукупність причин та умов, які створюють небезпеку нереалізації національних інтересів.

 

Детермінація стадій загроз і заходів адміністративно-правового примусу

Невід’ємною складовою системи методів державного управління у сфері національної безпеки є метод примусу. У науці адміністративного права метод примусу прийнято розглядати як явища, похідні від існуючих галузей права, а властиві цим галузям правопорушення диференціювати згідно з існуючими правовими галузями. Враховуючи, що складовою державного примусу є адміністративно-правовий примус, останній визначають як владне, здійснюване в односторонньому порядку та передбачених нормами випадках застосування від імені держави до суб’єктів правовідносин, по-перше, заходів попередження правопорушень; по-друге, заходів припинення правопорушень; по-третє, заходів відповідальності за порушення нормативно-правових настанов. Відповідно виділяють такі види заходів адміністративно-правового примусу: заходи адміністративного попередження, заходи адміністративного припинення, заходи відповідальності  за порушення адміністративно-правових приписів  [29; 30].

Водночас, на нашу думку, можливо розглянути й інший варіант класифікації, коли критерієм систематизації заходів адміністративно-правового примусу виступатимуть стадії розвитку загроз безпеці.

Відтак, заходами адміністративного примусу в контексті розгляду їх детермінації зі стадіями розвитку загроз є засоби впливу, що застосовуються у владних відносинах представниками державної адміністрації на підставі адміністративно-правових норм і індивідуальних адміністративних актів, що приймаються відповідно до них незалежно від волі і бажання осіб, що не перебувають в їх підпорядкуванні, спрямовані на своєчасне виявлення початку формування, ідентифікацію знаходження виразних форм, встановлення конкретних наслідків від реалізації загроз, усунення порушень, притягнення до відповідальності винних у їх скоєнні з метою попередження настання і розвитку негативних наслідків таких загроз.

Відповідно, можна запропонувати наступні заходи адміністративно-правового примусу:

а) адміністративно-правові заходи виявлення загроз безпеці, спрямовані на виявлення початку формування загроз, отримання|здобуття| інформації про протиправні або інші небезпечні діяння і осіб|обличчях,лицях|, причетних до них|дієприкметникових|;

б) адміністративно-правові заходи ідентифікації загроз,спрямовані на встановлення виразних форм загроз, усвідомлення їх відповідними суб’єктами як усталених внутрішніх і зовнішніх, об’єктивних і суб’єктивних суперечностей суспільного розвитку, таких, що ускладнюють або унеможливлюють реалізацію національних інтересів і створюють небезпеку для системи національної безпеки, життєзабезпечення її системостворюючих елементів;

в) адміністративно-правові запобіжні заходи, спрямовані на недопущення переростання загроз у небезпеки, запобігання наслідкам|результатам|, що викликаються|спричиняються| ними;

г) заходи адміністративно-правового відновлення порушених вимог, спрямовані на встановлення конкретних шкідливих наслідків від реалізації загроз, їх усунення;

ґ) заходи адміністративної відповідальності, що застосовуються за скоєння адміністративного правопорушення, виражені|виказані,висловлені| в застосуванні|вживанні| адміністративних покарань|наказань|; названа|накликати| група заходів особливо виділяється в системі заходів державного, зокрема адміністративно-правового, примусу|примусу,силування|, оскільки, на відміну від багатьох інших, застосовується лише за винні протиправні діяння, виражена|виказана,висловлена| в застосуванні|вживанні| санкцій адміністративних покарань|наказань|.

Висновки

Резюмуючи викладене, зазначимо наступне. Загроза національній безпеці за своєю сутністю становить розмаїття внутрішніх і зовнішніх, об’єктивних і суб’єктивних суперечностей суспільного розвитку у країні й на міжнародній арені в різних сферах людської життєдіяльності, які ускладнюють або унеможливлюють реалізацію національних інтересів і створюють небезпеку для системи національної безпеки, життєзабезпечення її системостворюючих елементів.

Донині в Україні не вироблено парадигму національної безпеки, відтак не є чітко визначеними критерії віднесення тих чи інших суперечностей до безпекогенних чинників.

У теоретичному плані розвідки сучасних дослідників щодо визначення поняття “загроза” можна виділити за наступними напрямами, котрі в узагальненому вигляді становлять певні концепції: 1) концепція потенційності; 2) потенційно-діяльнісна концепція; 3) діяльнісна концепція; 4) факторна концепція; 5) нігілістична концепція.

Було встановлено, що загрози, як правило, мають кілька стадій розвитку:  1) зародження (початок формування); 2) вияв (знаходження виразних форм); 3) загострення (критична стадія негативного впливу з відповідними наслідками). Виокремлено два види безпекогенних чинників: загроза та небезпека.

Запропоновано критерій систематизації заходів адміністративно-правового примусу, яким виступають стадії розвитку загроз безпеці. Відповідно виділені види заходів адміністративно-правового примусу: адміністративно-правові заходи виявлення загроз безпеці, |дієприкметникових|адміністративно-правові заходи ідентифікації загроз, адміністративно-правові запобіжні заходи, заходи адміністративно-правового відновлення порушених вимог, заходи адміністративної відповідальності.

Примітки

1. Киссинджер Г. Нужна ли Америке внешняя политика? / Пер. с англ.; Под ред. В. Л. Иноземцева. — М.: Ладомир, 2002. — С. 263.

2. Ліпкан В. А. Теоретико-методологічні засади управління у сфері національної безпеки України: Монографія. — К.: Текст, 2005. — 350 с.

3. Нижник Н. Р., Ситник Г. П., Білоус В. Т. Національна безпека України (методологічні аспекти, стан і тенденції розвитку): Навч. посібник для вищих навч. закладів. — К.: Преса України, 2000. — 304 с.

4. Данільян О. Г., Дзьобань О. П., Панов М. І. Національна безпека України: структура та напрямки реалізації: Навч. посібник. — Харків: Фоліо, 2002. — 285 с.

5. Левицька М. Б. Теоретико-правові аспекти забезпечення національної безпеки органами внутрішніх справ України: Дис. … канд. юрид. наук: 12.00.01 / Національна академія внутрішніх справ України. — К., 2002. — 206 с.

6. Костенко Г. Ф. Теоретичні аспекти стратегії національної безпеки: На­вч. посібник. — К.: ЗАТ “Видавничий Дім “ДЕМІД”, 2002. — 144 с.

7. Бодрук О. С. Структури воєнної безпеки: національний та міжнародний аспекти / Рада національної безпеки і оборони України; Національний ін-т проблем міжнародної безпеки. — К.: НІПМБ, 2001. — 300 с.

8. Ліпкан В. А. Теоретичні основи та елементи національної безпеки України: Монографія. — К.: Текст, 2003. — 600 с.

9. Ліпкан В. А. Предмет націобезпекознавства // Держава і право. — 2002. — № 19. — С. 39—44.

10. Ліпкан В. А. Об’єкт, предмет і структура націобезпекознавства // Право і безпека. — 2002. — № 4. — 26—29.

11. Ліпкан В. А. Націобезпекознавча парадигма // Право України. — 2003. — № 2. — С. 120—123.

12. Костенко Г. Ф. Зазнач. праця. — С. 6.

13. Ліпкан В. А. Управлінський підхід до вивчення системи забезпечення національної безпеки України // Боротьба з організованою злочинністю і корупцією. — 2004. — № 9. — С. 230—233.

14. Костенко Г. Ф. Зазнач. праця. — С. 3.

15. Там само. — С. 5.

16. Алешенков М. С., Родионов Б. Н. Секьюритология: Монография. —  М.: МГУЛ, 2000. — С. 14.

17. Белов П. Вызовы национальной безопасности России в ХХ веке // Обозреватель. — № 4. — 2000. — С. 40.

18. Бодрук О. С. зазнач. праця. — С. 19— 20.

19. Данільян О. Г., Дзьобань О. П., Панов М. І. Зазнач. праця. — С. 15.

20. Манилов В. Л. Исследование проблем национальной безопасности: вопросы методологии // Военная мысль. — 1995. — № 5. — С. 9.

21. Манилов В. Угрозы национальной безопасности России // Военная мысль. — 1996. — № 1. — С. 13.

22. Ярочкин В. И. Секьюритология — наука о безопасности жизнедеятельности. — М.: Ось-89, 2000. — С. 112.

23. Нижник Н. Р., Ситник Г .П., Білоус В. Т. Національна безпека України (методологічні аспекти, стан і тенденції розвитку): Навч. посібник / За заг. ред. П. В. Мельника, Н. Р. Нижник. — Ірпінь, 2000. — С. 33.

24. Ліпкан В. А. Безпекознавство. — К.: Вид-во Європейського ун-ту, 2003. — С. 39—54.

25. Левицька М. Б. Зазнач. праця. — С. 39.

26. Ярочкин В. И. Зазнач. праця. — С. 44.

27. Бодрук О. С. Зазнач. праця.  — С. 18.

28. Косевцов В. О., Бінько І. Ф. Національна безпека України: проблеми та шляхи реалізації пріоритетних національних інтересів: Монографія. — К.: Нац. ін-т стратегічних досліджень, 1996. — 61 с.

29. Колпаков В. К., Кузьменко О. В. Адміністративне право України: Підручник. — К., 2003. —  С. 189—192.

30. Адміністративне право України. Академічний курс: Підручних: У 2 т: Том 1. Загальна частина / Ред.  кол.: В .Б. Авер’янов (гол.) та ін. — К.: Юридична думка, 2004. — С. 415.