Відзив на дисертацію Нєдова І.В. “Місцевий омбудсман як суб’єкт адміністративного права”

В І Д З И В

 

офіційного опонента доктора юридичних наук, доцента

Ліпкана Володимира Анатолійовича на дисертацію Нєдова Івана Миколайовича „Місцевий омбудсман як суб’єкт адміністративного права”, подану на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 – адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

 

Актуальність дослідження

Нині наша держава ще й досі крокує уторованим шляхом формування соціальної і правової держави. За цих умов величезне значення для місцевих громад і українського суспільства в цілому відіграють правозахисні інституції, котрі виступають індикатором розвитку суспільства, а також слугують вагомою підоймою для розбудови громадянського суспільства та ефективної діяльності державного апарату. Приділяючи питанню про організацію ефективно діючих правозахисних органів чільну увагу, будь-яка держава прагне створити сприятливі умови у відносинах між фізичними та юридичними особами, органами державної влади, їх посадовими особами і за допомогою механізму державного апарату мінімізує рівень правопорушень з боку суб’єктів даних відносин.

Правовий нігілізм, порушення норм права і взагалі руйнування життєдайного духу права створюють реальну загрозу правовій безпеці України. Одним із вагомих чинників, що значно впливає на рівень правової безпеки, є недостатність зусиль існуючих правозахисних органів, їхня неефективність, відсутність налагоджених механізмів взаємодії та координації, заангажованість і політизованість, що на загал зводять нанівець  початкове призначення даних органів, руйнівно впливають на віру в силу права. Закономірним у даному правовому хаосі стало звернення різноманітних об’єднань громадян, вчених України до пошуку додаткових гарантій захисту прав і свобод людини і громадянина.

Одним із елементів механізму реалізації даних гарантій виступає розроблення теоретичної концепції функціонування ефективної системи правозахисних органів, які б не обмежували компетенцію існуючих органів, а сприяли ним вести правозахисну діяльність і самостійно виконувати інші, передбачені законодавством України, функції із захисту прав і свобод людини. Саме тому звернення автором до проблем аналізу складових елементів інституту омбудсмана є важливим і своєчасним.

Зважаючи на сучасні тенденції до, з одного боку, диверсифікації наукових розвідок, а з іншого — дедалі більшим застосуванням міждисциплінарної методології, автором висунуто важливу гіпотезу про необхідність дослідження як самостійного інституту місцевого омбудсмана — це призначений місцевим органом державної влади або органом місцевого самоврядування контрольно-наглядовий, правозахисний, незалежний, політично нейтральний,  одноособовий чи колегіальний орган державної влади або орган місцевого самоврядування (посадова особа), уповноважений конституцією чи законом за власною ініціативою або зверненням людини та громадянина контролювати діяльність місцевих органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб з точки зору дотримання ними прав і свобод людини та громадянина, який діє неформально на власний розсуд і внаслідок такої діяльності рекомендує у формі подання правопорушникам здійснити такі дії, які спрямовані на належне забезпечення порушених прав і свобод, а у випадку виявлення не додержання наданих рекомендацій, надає цьому факту публічного характеру або ставить питання перед компетентними органами щодо притягнення правопорушників до юридичної відповідальності (С. 29 дисертації).

Порушена дисертантом тема є новою, дискусійною, але відходити від неї — означати заплющувати очі на існуючу і очевидну проблему: нині відсутній механізм реального захисту прав і свобод людини і громадянина на місцях (справи Лозинського, Ландика тощо), також відсутні діючі механізми громадського контролю. З іншого боку — не діють механізми захисту прав самого персоналу місцевих органів (побиття і подальше заподіяння тілесних ушкоджень із застосуванням вогнестрільної зброї міліціонерів м. Стаханов депутатом Калінінської ради Попаснянського району Луганської області Дмитром Ляховим 4 серпня 2011 р.).

Тому цілком аргументовано лейтмотивом авторського бачення виступає проблемний підхід, за допомогою якого, на противагу правовому догматизму, сталій доктрині адміністративного права, а також практичному політичному булькотінню щодо захисту прав і свобод людини і громадянина та фактичній відсутності механізмів участі конкретних громадян як у реалізації державної політики на місцях, так і у захисті власних прав і свобод, дисертант уміло і правильно висуває гіпотезу і обґрунтовує власний варіант розв’язання проблеми щодо необхідності формування і дальшого розвою інституту місцевого омбудсмана.

На жаль, в нашій державі і в наукових колах проблематика функціонування омбудсманів не знаходить свого адекватного висвітлення, саме тому і тема дисертації Нєдова  І.М. є новою, що додатково підкреслює її актуальність.

Слід визнати, що сам контекст виокремлення спеціалізованих уповноважених із прав людини в українській літературі розглядається так само мляво, як і реальні гарантії захисту прав і свобод людини і громадянина. Можна послуговуватися лише статтями щодо історії формування даного інституту, різноманітними оглядами зарубіжних матеріалів. Утім варто згадати і про одну зі спроб щодо розірвання пут холізму в даному інституті — це стаття О.Нестеренко, в якій розглядається потреба у формуванні інституту інформаційного омбудсмана у механізмі забезпечення прав людини, а також мою статтю, присвячену проблематиці формування інституту безпекового омбудсмана.

Зміст дисертації Нєдова І.М. відповідає проголошеній меті і завданням роботи. Дослідження сутності і природи даного правозахисного інституту є актуальним і своєчасним, відповідає Концепції адміністративної реформи в Україні, адже його впровадження в Україні може позитивно позначитися на скороченні рівня правопорушень із боку місцевих органів державної влади, органів місцевого самоврядування та інших юридичних осіб.

Дана дисертація становить собою глибоке теоретичне дослідження адміністративно-правового статусу місцевого омбудсмана, а її результати можуть бути використані для законодавчого закріплення статусу місцевого омбудсмана в Україні.

Здобувачем правильно визначено мету наукового пошуку (с. 5), яка полягає в характеристиці інституту місцевого омбудсмана, розкритті сутності даного інституту і формулюванні пропозицій із його впровадження в Україні з урахуванням зарубіжного досвіду і ментальності української нації.

Відповідно до мети було постановлено і вдало вирішено наступні наукові завдання: визначено ознаки місцевого омбудсмана та сформульовано поняття інституту місцевого омбудсмана; з’ясовано історичні передумови виникнення інституту місцевого омбудсмана у світі з метою імплементації його позитивних норм у вітчизняне законодавство; викладено аргументацію щодо місця інституту місцевого омбудсмана серед інших інститутів омбудсмана з наведенням відповідної класифікації інституту місцевого омбудсмана; подано оптимальну для впровадження в Україні авторську модель інституту місцевого омбудсмана з метою формулювання доцільних пропозицій щодо законодавчих положень про місцевого омбудсмана тощо.

Місцевий омбудсман в Україні на сьогодні впроваджено на рівні міста Тернопіль, Нова Каховка, Скадовськ – про це свідчить, зокрема, правотворча діяльність органів місцевого самоврядування. Важливим тут є і поступове законодавче впровадження інституту місцевого омбудсмана, яке розглядається в окремому підрозділі роботи (підпункт 3.3) та впровадження міжнародного досвіду в організації діяльності місцевого омбудсмана (підрозділ 3.1, 3.2).

Ступінь обґрунтованості положень, висновків і рекомендацій, сформульованих у дисертації

Відповідно до поставленої мети та завдань дослідження в дисертації використано комплекс методів і прийомів наукового пізнання, які уможливили автору всебічно розглянути обраний напрям дослідження. Даний підхід свідчить про достатньо високий теоретичний рівень дисертанта, добре знання філософських, правових, соціальних та інших детермінант формування поведінки суб’єктів адміністративного права. Зазначу, що автор уміло використав різноманітні методи наукового пошуку: діалектичний, історико-правовий, системний, порівняльно-правовий, структурно-функціональний, формально-логічний. Зазначені методи дозволили наблизитися до з’ясування сутності та природи місцевого омбудсмана, поглибити категорійно-понятійний апарат, проаналізувати норми чинного зарубіжного законодавства з метою виявлення позитивних адміністративно-правових положень і недопущення реалізації правових норм у випадку впровадження вітчизняного місцевого омбудсмана, які б могли створити правову небезпеку.

Дисертаційне дослідження Нєдова І.М. містить ґрунтовні наукові положення, які мають мастите науково-теоретичне значення та практичну спрямованість.

Ступінь обґрунтованості отриманих здобувачем результатів є досить високою: проаналізовано і використано в основі дослідження праці попередників науковців, що працювали в даному напряму, виявлено та визначено зміст проблематики, її значимість тощо.

Щодо повноти викладення отриманих результатів в опублікованих роботах, то слід зазначити, що дисертантом повністю розкрито основні положення та висновки, викладені в дисертації. Автором опубліковано 4 статті у фахових виданнях та 3 у тезах конференцій.

Достовірність та новизна одержаних результатів

Наукова новизна одержаних результатів (C. 7) визначається постановкою обраної теми та підходами до її вирішення. На основі проведеного дослідження вироблено низку концептуальних положень, висновків і пропозицій, що мають важливе значення не лише для теорії адміністративного права, але й для правозастосування.

Зокрема, у дисертації вперше: визначено авторське поняття „місцевий омбудсман”  як призначений місцевим органом державної влади або органом місцевого самоврядування контрольно-наглядовий, правозахисний, незалежний, політично нейтральний, одноособовий чи колегіальний орган державної влади або орган місцевого самоврядування (посадова особа), уповноважений конституцією чи законом за власною ініціативою або зверненням людини та громадянина контролювати діяльність місцевих органів виконавчої влади й органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб з точки зору дотримання ними прав і свобод людини та громадянина, який діє неформально на власний розсуд і внаслідок такої діяльності рекомендує у формі подання правопорушникам здійснити такі дії, які спрямовані на належне забезпечення порушених прав і свобод, а у випадку виявлення недодержання наданих рекомендацій, надає цьому факту публічного характеру або ставить питання перед компетентними органами щодо притягнення правопорушників до юридичної відповідальності; запропоновано авторську класифікацію моделей інституту місцевого омбудсмана: залежно від місця інституту місцевого омбудсмана в державно-правовій системі (виконавчі місцеві омбудсмани; незалежні місцеві омбудсмани; представницькі місцеві омбудсмани), залежно від компетенції й обсягу наглядових функцій місцевого омбудсмана («реактивні» місцеві омбудсмани; «агресивні» місцеві омбудсмани), залежно від кількісного складу інституту місцевого омбудсмана (колегіальні місцеві омбудсмани; одноособові місцеві омбудсмани), залежно від сфери компетенції місцевого омбудсмана (місцеві омбудсмани загальної компетенції; спеціалізовані місцеві омбудсмани).

Дисертантом удосконалено: наукові положення щодо адміністративно-правового статусу місцевого омбудсмана, зокрема, поняття принципів діяльності місцевого омбудсмана та їх класифікація, поняття «права місцевого омбудсмана», «обов’язки місцевого омбудсмана», «адміністративно-правові гарантії прав та обов’язків місцевого омбудсмана» та поняття адміністративних функцій місцевого омбудсмана.

До положень, які дістали подальшого розвитку, належать: з’ясування ознак, що властиві інституту місцевого омбудсмана: статус посади місцевого омбудсмана визначається спеціальним законом; інститут місцевого омбудсмана виникає, перш за все, тоді, коли існуючі інститути не здійснюють ефективного контролю у сфері державного управління, і виникає потреба в додаткових механізмах захисту прав і свобод людини; інститут омбудсмана є не тільки органом державної влади (посадовою особою), а й органом у системі місцевого самоврядування (посадовою особою); інститут місцевого омбудсмана є незалежним органом; місцевий омбудсман призначається на свою посаду органом державної влади або органом місцевого самоврядування; інститут місцевого омбудсмана може бути як одноособовим, так і колегіальним органом; сферою його діяльності є відносини між фізичною особою й державним органом, органом місцевого самоврядування, організацією, установою, об’єднанням громадян, їх посадовими особами тощо; місцевий омбудсман не наділений повноваженнями приймати імперативні рішення у справі; компетенція місцевого омбудсмана поширюється в межах певної адміністративно-територіальної одиниці держави; місцевий омбудсман є органом, який сприяє виявленню та притягненню до юридичної відповідальності осіб, у чиїх діях вбачається порушення прав, свобод та законних інтересів людини; положення щодо класифікації адміністративних функцій місцевого омбудсмана: за способами та засобами його діяльності (контрольно-наглядова функція, правозахисна функція, функція співпраці з органами влади, установами, організаціями, правовідновлююча функція, арбітражна (третейська) функція, функція попередження порушень прав людини, консультативна функція, інформаційна функція та ін.); за сферою (об’єктами) його діяльності (політично-правова функція, громадянсько-правова функція, соціально-правова функція, економічно-правова функція, культурно-виховна функція та ін.); положення щодо визначення перспектив впровадження інституту місцевого омбудсмана в Україні та запропоновано проект Закону України «Про Уповноваженого міської ради з прав людини», розроблений з урахуванням зарубіжного досвіду.

Дисертантом логічно побудовано структуру дисертації: теоретико-правові основи інституту місцевого омбудсмана (С. 11-70); розкрито адміністративно-правовий статус місцевого омбудсмана (С. 71-130). В останньому розділі розкривається зарубіжний досвід, зокрема РФ, діяльності місцевого омбудсмана (С. 131-181). Логічно завершуючи роботу, автором підбито висновки за результатами дослідження (С. 182-188).

Дисертаційне дослідження Нєдова І.М. свідчить про ґрунтовне володіння матеріалом з боку дисертанта, знання чинного законодавства зарубіжних країн із предмету дослідження, спеціальної літератури. Зазначу, що дисертант опрацював чималу кількість наукових джерел, адже список використаних джерел складається з 174 найменувань, є оформленим відповідно до вимог, що висуваються ВАК України.

Наукова і практична цінність дисертації

Варто наголосити на тому, що дисертація характеризується як науковою, так і практичною значимістю. Слід зазначити, що всі висновки та авторські теоретичні визначення окремих категорій обґрунтовані власним теоретичним пошуком автора. Вирішення наукового завдання дослідження спирається на системно-комплексний підхід до адміністративно-правових передумов впровадження місцевого омбудсмана в Україні.

Вельми цікавими є моделі інституту омбудсмана, а також різноманітні їхні інтерпретації, що надає можливість для подальших розвідок та відповідної імплементації в українську правову дійсність. Також заслуговує на підтримку цілісність розуміння автором позначеної проблеми: від її виявлення і подальшого розгляду — до пропозиції власної моделі розв’язання. Зокрема, автором пропонується власний проект Закону України „Про Уповноваженого міської ради з прав людини” (с. 189 дисертації).

Практичне значення отриманих результатів полягає у тому, що одержані в дисертації висновки та висунуті пропозиції використовуються у нормотворчій діяльності – при розробленні проектів нормативно-правових актів, що регулюють діяльність місцевих омбудсманівських служб в Україні (акт впровадження виконавчого комітету Ізмаїльської міської ради від 01.06.2011 р.); у навчально-науковій роботі – при підготовці відповідних розділів підручників та навчальних посібників з адміністративного і конституційного права України, муніципального права України й конституційного (державного) права зарубіжних країн; при викладанні відповідних навчальних дисциплін та спецкурсів (акт впровадження ННІ земельних ресурсів та правознавства НУБіП України від 06.01.2010 р.); результати проведеного дослідження також можуть бути використані в науково-дослідній роботі для подальшого розроблення теорії правової природи інституту місцевого омбудсмана, досліджень його адміністративно-правового статусу тощо.

Підкреслю, що, незважаючи на гостроту і полемічність порушуваних питань, автору вдалося уникнути різкої лексики, він вміло використовував лексичні прийоми для аргументації власної позиції і в цілому виявив себе як толерантний дослідник, що послуговується високою мовною культурою і власним авторським стилем, коректністю при застосуванні цитат та запозичень. Позитивною стороною дисертації, безперечно, є її високий науково-теоретичний рівень та практична значущість.

Дискусійні положення та зауваження до дисертації

Як і будь-яка робота, дана дисертація має низку наукових положень, авторських оцінок і міркувань, висновків, пропозицій і рекомендацій, які відображають суб’єктивне сприйняття її автором, що спонукає до дискусії з їх приводу, в чому, власне, і полягає роль опонента, тому на них зупинюсь більш детальніше.

  1. 1.           З методологічних позицій, робота значно б виграла, коли автором було б досліджено засади інституту омбудсмана, адже інституціоналізація омбудсманів в науці не є парадигмальною, саме тому автору доцільно було показати складність даного інституту та необхідність виділення окремих його елементів; спеціалізованих омбудсманів, спираючись на вже існуючі дослідження. Адже автор лише обмежився констатацією того, що „місцевий омбудсман є, однією зі світових моделей омбудсмана” (с. 16). Натомість, певну увагу доцільно було приділити обґрунтуванню необхідності поділу загального інституту омбудсмана на окремі складові : інформаційний, безпековий, військовий, місцевий, регіональний тощо.
  2. 2.           Не можу погодитись із формулюванням і конструкцією самого поняття місцевого омбудсмана, зокрема, з тим положенням, що він виступає контрольно-наглядовим органом. Відповідно до сталої правозастосовної практики нагляд в Україні здійснює прокуратура, оскільки важливою і виключно функцією наглядових органів виступає можливість скасування незаконного рішення органу державної влади. Омбудсман таких повноважень не має і не може мати. Так само, з позицій гносеології при формуванні визначення поняття у ньому доцільно відображати іманентні (а не описові, умоглядні, суб’єктивні) ознаки поняття, без яких дане поняття існувати не може. Саме тому зазначення у визначенні поняття автором на такі ознаки як: незалежний, політично нейтральний тощо є не доцільним. Так само, як і не зовсім вірним у визначенні поняття здійснювати перелік основних завдань і форм діяльності омбудсмана.

На мій погляд автору доцільно було б запропонувати широке і вузьке розуміння даного поняття, що полегшило б сприйняття авторської позиції, а також розуміння відмінностей авторського бачення від уже існуючих пропозицій.

  1. 3.           М’яко кажучи, не зовсім зрозумілим виглядає перелік осіб, які займалися проблематикою формування різних складових інститутів омбудсмана (с. 4 дисертації). Зокрема, автором нічого не згадується про О.Нестеренко, І.Дідковську, В. Барчука, Н. Карпачову, П.Рабіновича, В.Кобринського тощо, натомість перелічуються дослідники, які не мають жодної публікації з даної теми. Переконаний, що така практика іконостасів є згубною для науки.
  2. 4.           На моє переконання, підсилило б роботу проведення автором анкетування або здійснення аналізу справ, що розглядаються Уповноваженим ВРУ з прав людини. За такого підходу авторські міркування набули б більшої аргументації.
  3. 5.           Дисертантом не достатньо проаналізовано функції взаємодії і координації місцевого омбудсмана з органами державної влади, органами місцевого самоврядування, з Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини та уповноваженими з прав людини в містах районного, обласного, регіонального (в Автономній Республіці Крим) значення, місті Київ та Севастополі; некомерційними організаціями та громадськими об’єднаннями, а також іншими омбудсманами як всередині країни, так і за кордоном (с.168).
  4. 6.           Висвітлюючи історичний аспект виникнення інституту місцевого омбудсмана, дисертант не розкриває історичні передумови виникнення саме місцевого омбудсмана в зарубіжних країнах, обмежуючись тільки констатацією фактів (с.30-49).
  5. 7.            Недостатньо уваги автором приділяється опису особливостей актів реагування місцевого омбудсмана у випадку впровадження його в Україні, а також прав місцевого омбудсмана як учасника судового процесу.
  6. 8.           Робота місить певні граматичні помилки: черговий раз (слід кожного разу), з точки зору (русизм), Мажліс (слід: Меджеліс), Буфало (слід: Бафало), підводячи підсумок (русизм, слід: підбиваючи підсумок).

Разом із тим, необхідно зазначити, що висловлені зауваження в цілому не впливають на загальну позитивну оцінку роботи Нєдова І.М. і не зменшують значення дисертації як самостійного творчого дослідження. В сукупності наведені у відзиві позитивні положення щодо дисертації свідчать про вирішення здобувачем актуальної наукової задачі і надання відповідних рекомендацій із удосконалення чинного законодавства України.

 

Висновок

Наукові положення, висновки і рекомендації, сформульовані у дисертації, спрямовані на вирішення конкретного наукового завдання, яке має істотне значення для науки адміністративного права. Автореферат дисертації відповідає її змістові та відображає основні положення і результати дослідження. Дисертація та автореферат оформлені відповідно до вимог ВАК України.

Можу резюмувати, що дисертаційне дослідження „Місцевий омбудсман як суб’єкт адміністративного права” за своєю актуальністю, новизною та обґрунтованістю одержаних результатів повністю відповідає вимогам п. 13 „Порядку присудження наукових ступенів і вченого звання старшого наукового співробітника”, затвердженого постановою КМ України від 07 березня 2007 року № 423 щодо дисертацій на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук, а її автор – Нєдов Іван Миколайович – заслуговує на присудження йому наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 – адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право.

 

Офіційний опонент

доктор юридичних наук, доцент                                                                  В. А. Ліпкан