Види стратегічних правових актів: загальнотеоретичні аспекти

 

 

 

Н. П. Харченко

Стратегічні правові акти є новим та нерозробленим предметом загальнотеоретичної науки, попри давню практику створення, ухвалення та застосування вищими вітчизняними та зарубіжними державними органами. Нині вони займають значне місце в упорядкуванні суспільних відносин у різних сферах життєдіяльності суспільства та функціонування державних інституцій. Навіть є певним базисом для створення багатьох магістральних нормативно-правових актів України. Таку тенденцію також спостерігають й інші науковці, зауважуючи,: «… за останнє десятиліття з’явилося безліч документів нетипової правової природи – концепції, доктрини, програми, прогнози розвитку…»[1, с. 5].

Попри їх важливу роль в упорядкуванні суспільних відносин слід визнати недостатній рівень дослідження та формулювання чітких наукових поглядів щодо визначення правової природи, доктринальної дефініції, ознак, специфіки стратегічних актів як виду нормативно-правового акту, так й розкриття їх класифікації та аргументованих критеріїв для диференціації.

Отже, наукова невизначеність та неодностайність у наукових колах щодо таких питань як значення та роль стратегічних актів у вітчизняному законодавстві, їх місце в ієрархії нормативно-правових актів України зумовило актуальність написання цієї наукової статті.

Метою написання даної наукової статті є окреслення загальнотеоретичних засад класифікації стратегічних актів у вітчизняній юридичній доктрині задля більш ґрунтовного окреслення їх правової природи в системі законодавства України. Тому автором поставлені такі завдання: розкрити особливості стратегічних правових актів у системі законодавства України; дослідити наукові позиції щодо класифікації правових актів, в тому числі й стратегічних; запропонувати авторське бачення класифікації стратегічних правових актів.

Як ми вже зазначали,  класифікація стратегічних правових актів як предмет дослідження є нерозробленим на рівні загальнотеоретичної науки. Однак вагоме значення у розумінні цієї проблематики мають праці С. Д. Гусарєва, А. М. Завального, Ю. Є. Максименко, О. В. Мінченко, М. М. Пендюри, О. Д. Тихомирова, О. О. Тихомирова, О. В. Тюріної та інших.

Тривалий час стратегічні правові акти були, насамперед, частиною правового регулювання суспільних відносин у сфері національної безпеки України. Однак в жодному з нормативно-правових актів не було нормативно визначено перелік стратегічних актів. Лише з ухваленням нової редакції Закону України «Про національну безпеку України» від 21 червня 2018 року було визначено деякі види стратегічних правових актів, а також поряд розроблення, ухвалення та зміст деяких видів стратегій. Хоча забезпечення реалізації державної політики у сферах національної безпеки і оборони здійснюється не лише шляхом розроблення стратегій, а й інших стратегічних актів: концепцій, програм, планів розвитку органів сектору безпеки і оборони» (ст. 25) [3].

Нині стратегічні правові акти не лише важлива частина націобезпекознавчого законодавства, а й вагомий інструмент правової політики в інших сферах. Однак і досі їх перелік, особливості та ієрархія невизначена в жодному нормативно-правовому акті, а також у відповідних законопроектах. І навіть щорічне збільшення кількості стратегічних правових актів у вітчизняному законодавстві не сприяє активізації правотворців щодо вирішення цієї прогалини у праві. Ситуація ускладнюється також й тим, що відсутні широкі наукові дискусії у вітчизняній правовій доктрині щодо цього.

Отже, з метою розкриття питання класифікації стратегічних правових актів вважаємо за необхідне окреслити концептуальні засади, що зумовлюють авторське бачення їх місця й значення у правовій доктрині та вітчизняній системі законодавства. Зокрема, стратегічні акти:

1)                     є самостійною правовою категорією та предметом дослідження загальнотеоретичної науки, а також важливим елементом системи законодавства України;

2)                     є особливими, нетиповими, нетрадиційними правовими актами, а також  засобами правового регулювання;

3)                     здебільшого є взаємопов’язаними та взаємозалежними між собою, так як кожен з них виконує різну роль у правовому регулюванні суспільних відносин;

4)                     детермінують розроблення та ухвалення нових як стратегічних, так й «класичних» нормативно-правових актів;

5)                     переважно ухвалюються «пакетом» від загального стратегічного правового акту, де закріплюються концептуальні засади правового регулювання тієї чи іншої сфери суспільних відносин, мета, напрями, завдання державного та суспільного розвитку (Основи державної політики, Доктрина, Концепція, Щорічні послання тощо), до «конкретизуючих» правових актів, де визначаються механізм, процедура та строки реалізації концептуальних положень (Стратегія, Програма, План дій тощо);

6)                     не мають нормативно уніфікованої ієрархії, однак найбільш розповсюдженими є  такі моделі взаємозв’язку:

-       Доктрина → Концепція → Стратегія → Програма → План (А. Баровська) [4];

-       Концепція → Доктрина → Стратегія → Програма (Г. Ситник) [5];

-       Стратегія → Концепція → Доктрина → Програма (А. Кузьменко) [6];

-       Концепція → Стратегія → Доктрини → Програми (В. Ліпкан) [7];

-       Доктрина→ Стратегія → Програми → Плани (Н. Харченко) [8; 9] тощо;

7)                     не впливають на виникнення суб’єктивних прав, не накладають юридичних обов’язків, не визначають заходів юридичної відповідальності, не змінюють правового статусу суб’єктів і не є підставою для виникнення, зміни або припинення правовідносин, але ухвалюються відповідно до законодавства, на підставі тих норм і принципів правотворчості, які використовуються при прийнятті усіх «класичних» нормативно-правових актів, а також в межах компетенції суб’єктів правотворчості, включаючи вищі органи державної влади;

8)                     не мають науково узгодженої юридичної категорії та легальної дефініції, що сприяє плюралізму наукових підходів щодо назви таких актів («доктринальні акти», «програмні документи», «концептуальні акти», «акти програмно-директивного характеру», «квазінормативні акти», «стратегічні правові акти», стратегічні акти»);

9)                     характеризуються часто-густо невідповідністю назви стратегічного правового акту зі змістом правових норм, які містяться у ньому, тобто не враховуються особливості та мета конкретного стратегічного правового акту, а також підпорядкованість між різними стратегічними актами, адже, попри назву нормативно-правового акту, стратегічний акт має, насамперед, визначати напрями, цілі, завдання державного чи суспільного розвитку в конкретній сфері;

10)                 здебільшого відповідальними за реалізацією стратегічних правових актів є ті органи державної влади, які їх не ухвалювали (наприклад, Кабінет Міністрів України має забезпечувати реалізацію норм загальнодержавних програм, ухвалених Верховною Радою України чи щорічні Послання Президента України до Верховної Ради України «Про внутрішнє та зовнішнє становище України» тощо).

Незважаючи на динаміку ухвалення різноманітних стратегічних актів у вітчизняній системі законодавства, а також наявності окремих проектів нормативно-правових актів, спрямованих на встановлення єдиних та узгоджених правил розроблення, ухвалення, прийняття чіткої класифікації та ієрархії стратегічних правових актів, дана прогалина у законодавстві є актуальної й донині.

Класифікація нормативно-правових актів знайшла своє відображення у значної кількості наукових загальнотеоретичних робіт на відміну від класифікації стратегічних правових актів. Здебільшого науковці надають характеристику різним стратегічним правовим актам, групуючи їх лише за одним критерієм – назва стратегічного правового акту, класифікуючи їх на доктрини, стратегії, концепції, програми, плани тощо.

У зв’язку з чим важливою є класифікація, запропонована І. Берназюк, хоча й стосується винятково стратегічних актів Верховної Ради України. Так, дослідниця вважає, що стратегічні акти Верховної Ради України «… доцільно класифікувати за джерелом закріплення на: 1) акти, які визначені в Конституції України (коаліційна угода, засади, основи); 2) акти, визначені в законах України (декларації, заяви, звернення); 3) акти, правовий статус яких не визначений конституційним законодавством України (стратегії, концепції), а також спеціальні акти, прийняті спільно з іншими суб’єктами владних повноважень (наприклад, Універсал національної єдності)» [14, с. 158].

Екстраполюючи вищезазначені положення на предмет дослідження, а також враховуючи виокремлені особливості стратегічних правових актів як виду нормативно-правових актів, вважаємо за можливе запропонувати таку їх класифікацію:

1)                     за суб’єктами створення: стратегічні правові акти Президента України, Верховної Ради України, Кабінету міністрів України, центральних і місцевих органів виконавчої влади, органів і посадових осіб місцевого самоврядування тощо;

2)                     за формою закріплення: закони, укази, постанови, накази тощо;

3)                     за територією дії: загальні, обов’язкові для виконання на всій території держави; відомчі, норми яких поширюються на організації та осіб, що перебувають у системі службового підпорядкування відповідного міністерства, відомства; місцеві, дія яких обмежується територією відповідної адміністративно-територіальної одиниці;

4)                     за часом дії: постійні, тимчасові;

5)                     за простором: екстериторіальні та територіальні;

6)                     за строком дії: довгострокові, середньострокові та короткострокові;

7)                     за порядком ухвалення: видані одноособово (указ Президента України), прийняті колегіально (постанова Кабінету Міністрів України);

8)                     за назвою: доктрини, стратегії, концепції, програми, плани тощо;

9)                     за сферами регулювання суспільних відносин: екологічній, економічній, оборонній та національної безпеки, воєнній, інформаційній тощо;

10)                 за характером спеціалізованих норм: акти-декларації, акти-концепції, акти- стратегії тощо;

11)                 за цільовим призначенням: декларативні, програмні, концептуальні тощо.

Звичайно, що запропоновані критерії класифікації потребують постійного удосконалення у зв’язку з перманентним розвитком суспільства, держави, системи законодавства. Саме тому ще раз хочемо наголосити на необхідності подальшого розроблення чи удосконалення змісту законопроекту «Про нормативно-правові акти», яке, між тим, є одним із напрямів Плану законопроектної роботи Верховної Ради України на 2020 рік, затвердженого Постановою Верховної Ради України 16 червня 2020 року, а також законопроекту «Про державне стратегічне планування», в яких на легітимному рівні мають бути закріплені головні принципи створення, ухвалення, класифікації та ієрархії стратегічних правових актів.

 

Література

  1. Малько А.В., Гайворонская Я.В. Доктринальные акты как основной инструмент правовой политики. Право. Журнал Высшей школы экономики. 2018. № 1. С. 4-25.
  2. Про Основні засади (стратегію) державної екологічної політики України на період до 2030 року : Закон України від  28 лютого 2019 року № 2697-VIII. URL : https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2697/2019 (дата звернення: 18.09.2020)
  3. Про національну безпеку України : Закон України від 21 червня 2018 року № 2469-VIII. URL : https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2469-19#n355 (дата звернення: 18.09.2020).
  4. Баравська А. Структура керівних документів державної політики в інформаційній сфері: нагальні проблеми та шляхи впорядкування. URL : https:// http://old2.niss.gov.ua/articles/572/
  5. Ситник Г. П. Державне управління у сфері забепечення національної безпеки України: теорія і практика : автореф. дис. на здобуття наук. ступеня д-ра. юрид. наук : спец. 25.00.01  / Г. П. Ситник.  К., 2004.  36 с.
  6. Кузьменко А. Проблеми відповідності стратегії та системи забезпечення безпеки України національним потребам. Юридичний Журнал. 2006. № 10. С. 1-21
  7. Ліпкан В.А. Теоретичні основи та елементи національної безпеки України: Монографія. К. : “Текст”, 2003. 600 с.
  8. Харченко Н. П.  Стратегические акты Украины: понятие и особенности. Legea Se Viata. 2020. № 3 (339). С. 70–73.
  9. Харченко Н. П.  Стратегічні правові акти в Україні: плюралізм наукових підходів. Науково-практичний журнал «Прикарпатський юридичний  вісник». 2019. Вип. 4. С. 48–51.
  10. Теорія держави та права : навч. посіб. / [Є. В. Білозьоров, В. П. Власенко, О. Б. Горова, А. М. Завальний, Н. В. Заяць та ін.] ; за заг. ред. С. Д. Гусарєва, О. Д. Тихомирова.  К. : НАВС, 2017. 318 с.
  11. Рабінович П. М. Основи загальної теорії права та держави. Видання 5-те, зі змінами. Навчальний посібник. К. : Атіка. 2001. 176 с.
  12. Теорія держави і права: підручник / кол. авт.; кер. кол. авт. Ю. А. Ведєрніков. – 2-е вид. перероб. і доп. Дніпропетровськ: Дніпро. Держ. ун-т внутр. прав: Ліра ЛТД, 2015. 468 с.
  13. М. С. Кельман, О. Г. Мурашин. Загальна теорія держави і права: Підручник. К. : Кондор, 2006. 477 с.
  14. Берназюк И. Стратегічні акти Верховної Ради України: поняття, види та особливості. Підприємство, господарство і право. 2017. № 1. С. 153–158

Анотація

Харченко Н. П. Види стратегічних правових актів: загальнотеоретичні аспекти. – Стаття.

У статті розглянуто стан та напрями розвитку стратегічних правових актів як самостійною правової категорії та предмета дослідження загальнотеоретичної науки,  окреслено різні наукові позиції щодо класифікації нормативно-правових та стратегічних правових актів, визначені особливості стратегічних правових актів як виду нормативно-правового акту, а також особливості застосування цієї категорії у вітчизняному законодавстві, надано авторське бачення поділу стратегічних правових актів за суб’єктами створення: стратегічні правові акти Президента України, Верховної Ради України, Кабінету міністрів України, центральних і місцевих органів виконавчої влади, органів і посадових осіб місцевого самоврядування тощо; за формою закріплення: закони, укази, постанови, накази тощо;     за територією дії: загальні, обов’язкові для виконання на всій території держави; відомчі, норми яких поширюються на організації та осіб, що перебувають у системі службового підпорядкування відповідного міністерства, відомства; місцеві, дія яких обмежується територією відповідної адміністративно-територіальної одиниці; за часом дії: постійні, тимчасові; за простором: екстериторіальні та територіальні; за строком дії: довгострокові, середньострокові та короткострокові; за порядком ухвалення: видані одноособово (указ Президента України), прийняті колегіально (постанова Кабінету Міністрів України); за назвою: доктрини, стратегії, концепції, програми, плани тощо; за сферами регулювання суспільних відносин: екологічній, економічній, оборонній та національної безпеки, воєнній, інформаційній тощо; за характером спеціалізованих норм: акти-декларації, акти-концепції, акти-стратегії тощо; за цільовим призначенням: декларативні, програмні, концептуальні тощо; акцентовано на науковій актуальності дослідження стратегічних правових актів загальнотеоретичною наукою, а також законодавчому закріпленні концептуальних засад розроблення та ієрархії стратегічних правових актів відповідно до головних характеристик та особливостей кожного з них.

Ключові слова: нормативно-правовий акт, стратегічний правовий акт, класифікація стратегічних правових актів, види стратегічних правових актів, критерії класифікації стратегічних правових актів

 

Summary

Kharchenko N. P. Types of strategic legal acts: general theoretical aspects. Article.

The article considers the state and directions of development of strategic legal acts as an independent legal category and subject of research of general theoretical science, outlines various scientific positions on the classification of normative legal and strategic legal acts, identifies features of strategic legal acts as a type of normative legal act. of this category in the domestic legislation, the author’s vision of division of strategic legal acts on subjects of creation is given: strategic legal acts of the President of Ukraine, the Verkhovna Rada of Ukraine, the Cabinet of Ministers of Ukraine, central and local executive bodies, bodies and officials of local government, etc.; by form of consolidation: laws, decrees, resolutions, orders, etc.; by territory of action: general, obligatory for execution on the whole territory of the state; departmental, the rules of which apply to organizations and persons who are in the system of official subordination of the relevant ministry, department; local, the effect of which is limited to the territory of the relevant administrative-territorial unit; by time of action: permanent, temporary; by space: extraterritorial and territorial; by validity: long-term, medium-term and short-term; according to the procedure of adoption: issued individually (decree of the President of Ukraine), adopted collectively (resolution of the Cabinet of Ministers of Ukraine); by name: doctrines, strategies, concepts, programs, plans, etc.; by areas of regulation of public relations: environmental, economic, defense and national security, military, information, etc.; by the nature of specialized norms: acts-declarations, acts-concepts, acts-strategies, etc.; by purpose: declarative, program, conceptual, etc.; emphasis is placed on the scientific relevance of the study of strategic legal acts by general theoretical science, as well as the legislative consolidation of the conceptual foundations of development and hierarchy of strategic legal acts in accordance with the main characteristics and features of each of them.

Keywords: normative legal act, strategic legal act, classification of strategic legal acts, types of strategic legal acts, criteria of classification of strategic legal acts

 

Надрукована:

УДК 340 Харченко Н. П.  Види стратегічних правових актів: загальнотеоретичні аспекти. Актуальні проблеми держави і права. 2020. № 87. С. 179–183.