Діордіца Ігор Володимирович
голова Інституту адміністративного правосуддя та судової реформи
кандидат юридичних наук, доцент
Анотація: Проаналізовано та досліджено практику застосування адміністративними судами матеріальних і процесуальних норм у справах про поновлення на публічній службі, запропоновано відповідні напрями вдосконалення даної проблематики.
Аннотация: Проанализирована и исследована практика применения административными судами материальных и процессуальных норм по делам о возобновлении на публичной службе, предложены соответствующие направления совершенствования данной проблематики.
Summary: Practice of application of legal norms administrative courts is analysed and investigational in matters about renewal on public service, the proper directions of perfection of this problematiki are offered.
Постановка проблеми. Відносини, що виникають у сфері публічної служби (зокрема, служба в органах державної влади і місцевого самоврядування), є предметом регулювання конституційного і адміністративного законодавства. Трудове законодавство (законодавство про працю) може застосовуватися до них тільки субсидіарно, але від цього вони не перестають бути відносинами публічної служби і не стають трудовими.
Загальні засади діяльності, а також статус державних службовців, які працюють в державних органах та їх апараті, визначено Законом України «Про державну службу».
Відповідно до статті 1 Закону державна служба в Україні – це професійна діяльність осіб, які займають посади в державних органах та їх апараті щодо практичного виконання завдань і функцій держави та одержують заробітну плату за рахунок державних коштів. Ці особи є державними службовцями і мають відповідні службові повноваження.
Відповідно до пункту 15 частини 1 статті 3 КАС України публічна служба – це діяльність на державних політичних посадах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, дипломатична служба, інша державна служба, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування.
Будь-яка публічна служба є державною службою.
Регулювання правового становища державних службовців, що працюють в апараті органів прокуратури, судів, дипломатичної служби, митного контролю, служби безпеки, внутрішніх справ та інших, здійснюється відповідно до Закону України «Про державну службу», якщо інше не передбачено законами України, серед яких закони України «Про прокуратуру», «Про судоустрій і статус суддів», «Про дипломатичну службу», «Про місцеві державні адміністрації», «Про державну виконавчу службу», «Про Службу безпеки України», «Про державну податкову службу в Україні», «Про міліцію», «Про Дисциплінарний статут органів внутрішніх справ», «Про Дисциплінарний статут митної служби України», «Про Дисциплінарний статут Збройних Сил України», «Про Дисциплінарний статут служби цивільного захисту», «Про Дисциплінарний статут Державної служби спеціального зв’язку та захисту інформації України» і т. ін.
Звертаємо увагу, що положення Закону України «Про державну службу» можуть застосовуватись щодо посадових осіб у тій частині, які не урегульовані спеціальними законами, зокрема нормами Дисциплінарних статутів України, які в даному випадку є пріоритетними.
У результаті проведеного дослідження низки адміністративних справ про поновлення на публічній службі, відмічаємо, що найбільше скасовувались постанови про відмову у задоволенні позову про скасування наказу про припинення перебування на державній службі з підстав порушення присяги державного службовця.
Констатуємо, що позивачами у справах про поновлення на публічній службі були особи, звільнені з публічної служби, відповідачами – орган, з яким службовець перебував у відносинах публічної служби та з якого звільнений.
Причинами виникнення спорів даної категорії переважно було недотримання відповідачем порядку припинення перебування позивача на публічній службі, порядку проведення службових розслідувань, порушення норм трудового законодавства при скороченні штату чи реорганізації державного органу.
Постановка завдання. Метою дослідження є виявлення проблемних питань, які виникають при розгляді справ про поновлення на публічній службі, найбільш характерних порушень чи неправильного застосування норм матеріального та процесуального права, напрацювання однакових підходів до формування єдиної судової практики у цій категорії справ.
Виклад основного матеріалу. Публічна служба може бути припинена, як на загальних підставах, передбачених Кодексом законів про працю України, так і у випадках, передбачених ст. 30 Закону України «Про державну службу України» (спеціальні підстави).
Загальні правила поведінки державного службовця, затверджені Наказом Головного управління державної служби України від 04.08.2010 року № 214, зареєстровані в Міністерстві юстиції України 11.11.2010 року за № 1089/18384 (далі – Правила) [1].
Відповідно до п. 2.1 Правил, державний службовець при виконанні службових обов’язків повинен діяти на підставі, в обсязі та у спосіб, які передбачені Конституцією та законами України, а також чинними міжнародними договорами України, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України.
Державний службовець повинен сумлінно виконувати свої службові обов’язки, проявляти ініціативу і творчість, постійно вдосконалювати організацію своєї роботи.
Відповідно до Порядку проведення службового розслідування стосовно державних службовців, затвердженого постановою КМ України від 13.06.2000 року № 950 [2], стосовно державних службовців може бути проведено службове розслідування:
- у разі невиконання або неналежного виконання ними службових обов’язків, перевищення своїх повноважень, що призвело до людських жертв або заподіяло значну матеріальну чи моральну шкоду громадянинові, державі, підприємству, установі, організації чи об’єднанню громадян;
- у разі недодержання ними законодавства про державну службу, про боротьбу з корупцією, порушення етики поведінки;
- на вимогу державного службовця з метою зняття безпідставних, на його думку, звинувачень або підозри.
Отже, проведення службового розслідування на вимогу державного службовця проводиться з метою зняття безпідставних, на його думку, звинувачень або підозри, в інших випадках надання згоди державного службовця на проведення службового розслідування Порядком не передбачено.
З метою з’ясування всіх обставин вчинення посадовою особою дисциплінарного правопорушення керівник державного органу має право призначити службове розслідування. Застосуванню дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення передує обов’язкове службове розслідування.
При проведенні службового розслідування та прийнятті наказу про звільнення має чітко зазначатися в чому конкретно проявилось порушення, що стало приводом для звільнення, коли вчинено та коли виявлено цей проступок.
Зазначені обставини мають істотне значення для вирішення питання чи могло таке порушення бути причиною для звільнення, чи додержані передбачені статтями 147-1, 148, 149 КЗпП України правила і порядок застосування дисциплінарного стягнення.
При вирішенні питання щодо правомірного звільнення особи з органів податкової служби або органів внутрішніх справ додатково судами мають враховуватися вимоги, які передбачено Положенням про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів Української УРСР від 29.07.1991 р. №114, зокрема щодо дотримання органом публічної служби тримісячного строку попередження працівником про звільнення за власним бажанням [3].
Так, відповідно п.п. «ж» п. 64 Положення передбачено, що особи середнього, старшого і вищого начальницького складу звільняються зі служби в запас (з постановкою на військовий облік) за власним бажанням – при наявності поважних причин, що перешкоджають виконанню службових обов’язків.
Згідно з п. 68 Положення особи рядового і начальницького складу, які виявили бажання звільнитися зі служби за особистим проханням, попереджають прямого начальника органу внутрішніх справ про прийняте ними рішення не пізніш як за три місяці до дня звільнення, про що подають рапорт за командою.
За змістом вказаного пункту до закінчення трьохмісячного строку попередження, особи рядового і начальницького складу мають право відкликати поданий рапорт, якщо сторони не домовились про звільнення у коротший термін.
Так, у справі № 2а/1770/2573/2012 за позовом ОСОБА_1 до Державної податкової служби України у Рівненській області про скасування наказу, поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, суд зауважив, що позивач відкликавши первісний рапорт про звільнення, скористався своїм правом, визначеним законодавчо [4]. Враховуючи, що відомості щодо домовленості сторін про звільнення у термін менший за три місяці були відсутні, суд прийшов до висновку, що відповідачем не дотримано тримісячний термін, визначений від дня звернення із рапортом про звільнення до дня безпосереднього звільнення, а тому визнав дії відповідача щодо звільнення позивача зі служби за власним бажанням неправомірними.
При розгляді справ даної категорії суди також враховують роз’яснення, викладені у Аналітичній довідці ВАСУ про вивчення та узагальнення практики розгляду адміністративними судами спорів з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби від 01.02.2009 року.
Відповідно до п. 2 ч. 2 ст. 17 Кодексу адміністративного судочинства України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби.
За загальним правилом, установленим частиною першою статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України, адміністративні справи вирішуються судом за місцезнаходженням відповідача.
У той же час судам слід мати на увазі, що у спорах з приводу прийняття осіб на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби предметом оскарження, як правило, є правовий акт індивідуальної дії та/або дії чи бездіяльність суб’єкта владних повноважень, які стосуються інтересів конкретної особи, а тому такі справи вирішуються адміністративними судами за місцем проживання (перебування, знаходження) позивача відповідно до частини другої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України.
Справи про стягнення заробітної плати (грошового утримання) за час вимушеного прогулу або виконання нижчеоплачуваної роботи у зв’язку з незаконним звільненням або переведенням, за умови, коли така вимога не заявлялася одночасно з вимогою про поновлення на роботі, підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, оскільки стосуються проходження особою публічної служби.
Вирішуючи питання щодо дотримання позивачем строку звернення до суду, необхідно враховувати, що відповідно до частини першої статті 99 Кодексу адміністративного судочинства України адміністративний позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого зазначеним Кодексом або іншими законами.
У зв’язку з цим під час розгляду такої категорії справ судам необхідно застосовувати строки звернення до суду, встановлені спеціальними законами (дисциплінарними статутами). У разі коли вони зазначені питання не врегульовують, виходити із строків звернення до суду, визначених частиною першою статті 233 Кодексу законів про працю України.
Отже, за загальним правилом, у справах про звільнення з публічної служби особа може звернутися з заявою про розв’язання спору у місячний строк із дня вручення копії наказу про звільнення або з дня видачі трудової книжки.
При вирішенні даної категорії справ, необхідно також досліджувати, чи дотримано органом публічної служби строки накладення дисциплінарних стягнень.
Загальний строк накладення адміністративного стягнення передбачено ст. 148 КЗпП України, зокрема дисциплінарне стягнення застосовується власником або уповноваженим ним органом безпосередньо за виявленням проступку, але не пізніше одного місяця з дня його виявлення, не рахуючи часу звільнення працівника від роботи у зв’язку з тимчасовою непрацездатністю або перебування його у відпустці.
Дисциплінарне стягнення не може бути накладене пізніше шести місяців з дня вчинення проступку.
Крім того, такі строки передбачено, нормами спеціального законодавства, наприклад, ст. 16 Дисциплінарного статуту органів внутрішніх справ України встановлено, що дисциплінарне стягнення накладається у строк до одного місяця з дня, коли про проступок стало відомо начальнику. У разі проведення за фактом учинення проступку службового розслідування, кримінального провадження або провадження у справі про адміністративне правопорушення на осіб рядового і начальницького складу дисциплінарне стягнення може бути накладено не пізніше одного місяця з дня закінчення службового розслідування, кримінального провадження або провадження у справі про адміністративне правопорушення, не враховуючи періоду тимчасової непрацездатності або перебування у відпустці. Дисциплінарне стягнення не може бути накладено, якщо з дня вчинення проступку минуло більше півроку. У цей період не включається строк проведення службового розслідування або кримінального провадження або провадження у справі про адміністративне правопорушення.
Аналогічні строки встановлено і п. 25 Дисциплінарного статуту митної служби України.
Так, у справі № 2а/1770/4732/2011 за позовом ОСОБА_1 до Державної податкової інспекції у Рівненському районі Рівненської області про скасування наказу, поновлення на роботі, стягнення заборгованості та моральної шкоди, суд встановив, що акт перевірки складено та підписано ОСОБА_1 20.02.2007 р., наказ про її звільнення відповідачем видано 10.06.2008 р., тобто відповідач виніс наказ про звільнення позивача після спливу шести місяців з часу вчинення порушення, чим порушив приписи ч. 2 ст. 148 КЗпП України [5].
При вирішенні питання про вжиття заходів щодо забезпечення адміністративного позову шляхом зупинення дії рішення суб’єкта владних повноважень, що оскаржується, на наше переконання, забезпечуючи такий позов шляхом зупинення дії індивідуального правового акта про звільнення з посади, суд фактично поновлює позивача на посаді (вирішує позовну вимогу) на період розгляду справи, тобто продовжує трудові (службові) відносини між позивачем та роботодавцем (суб’єктом владних повноважень) з відповідними наслідками – виконанням трудових (службових) обов’язків, виплатою заробітної плати тощо. Дані обставини не узгоджуються з метою застосування правового інституту забезпечення позову та потребують належної правової оцінки у вигляді надання відповідних методичних рекомендацій.
Література:
1. Наказ Головного управління державної служби України «Про затвердження Загальних правил поведінки державного службовця» від 04.08.2010 року № 214 [Електронний ресурс] / Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/z1089-10.
2. Постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку проведення службового розслідування стосовно осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування від 13.06.2000 року № 950 [Електронний ресурс] / Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/950-2000-п.
3. Постанова Кабінету Міністрів Української УРСР «Про затвердження Положенням про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ» від 29.07.1991 р. №114 [Електронний ресурс] / Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/114-91-п.
4. Постанова Рівненського окружного адміністративного суду від 13.09.2012, справа № 2а/1770/2573/2012 [Електронний ресурс] / Єдиний державний реєстр судових рішень. – Режим доступу: http://reyestr.court.gov.ua/Review/26416780.
5. Постанова Рівненського окружного адміністративного суду від 17.01.2012, справа № 2а/1770/4732/2011 [Електронний ресурс] / Єдиний державний реєстр судових рішень. – Режим доступу: http://reyestr.court.gov.ua/Review/21078834.