ОКРЕМІ ПІДХОДИ ДО ВИЗНАЧЕННЯ МЕТИ ДЕРЖАВНОЇ ІНФРАСТРУКТУРНОЇ ПОЛІТИКИ

Зубко Георгій Юрійович,

голова Інституту інфраструктурної політики,

кандидат юридичних наук

 

Державна інфраструктурна політика спрямовується на формування комплексу організаційно-правових, інформаційних, інженерно-технічних, експлуатаційних, наукових та інших заходів, спрямованих на забезпечення безпеки та стійкості критичної інфраструктури.

Кінцевою метою при цьому є запобігання виникненню нових і зниження ризику реалізації ідентифікованих та прогнозованих ризиків через здійснення комплексних й інклюзивних економічних, структурних, юридичних, соціальних, медико-санітарних, культурних, освітніх, екологічних, технологічних, політичних та інституційних заходів, що запобігають і знижують схильність до впливу небезпечних факторів і вразливість до катастроф, підвищують готовність до реагування і відновлення і тим самим зміцнюють інфраструктурний потенціал держави.  

При виробленні державної інфраструктурної політики доцільно виходити з побудови правильного алгоритму її розроблення. Аксіоматичним алгоритмом є розроблення такої політики, виходячи з поступового та поєднаного спільними зв’язками аналізу таких компонентів: 1) мета; 2) завдання; 3) принципи; 4) функції; 5) методи.

У даній статті, я розгляну окремі підходи до побудови мети державної інфраструктурної політики через виділення та подальший синтез певних завдань.

Важливим завданням державної інфраструктурної політики виступає формування системного підходу до управління безпекою всього комплексу систем, об’єктів і ресурсів інфраструктури з огляду на взаємопов’язаність об’єктів, які зазвичай належать до життєво важливої інфраструктури; розроблення механізму попередження можливих кризових ситуацій, пов’язаних із функціонуванням критичної інфраструктури.

Упровадження такої політики потребує ґрунтовного вивчення наявної практики забезпечення не лише захисту об’єктів критичної інфраструктури, а й забезпечення безпеки об’єктів інфраструктури, а у більш загальному плані розроблення теоретичної концепції безпекоінфраструктурної політики. Адже нині процеси захисту об’єктів життєво важливих інфраструктури характеризується домінуванням відомчих підходів, потребують детального та комплексного аналізу взаємодії та координації дій відповідальних державних органів, способів залучення суб’єктів господарства до підвищення безпеки та стабільності функціонування критичної інфраструктури. У більш широкому розумінні потрібно говорити про необхідність здійснення комплексного огляду суб’єктів інфраструктурної політики.

Мій підхід і моє розуміння необхідності переходу від захисту до концепції безпеки знаходить своє підтвердження і в роботах маститих авторів з даної тематики.

Зокрема, на думку укладачів Зеленої книги, одним із пріоритетних напрямів безпекової політики України має стати підвищення безпеки та стійкості національної критичної інфраструктури щодо всього спектра загроз і ризиків, оскільки саме критична інфраструктура забезпечує життєво важливі для населення, суспільства й держави послуги та функції, без яких неможливі їх безпечне існування й добробут, а також належний рівень національної безпеки [1, с. 24].

Оскільки на даний момент дана робота і найбільш ґрунтовною з розглядуваної тематики, то детальніше зупинюсь на окремих аспектах її аналізу відповідно до предмета мого дослідження, визначеного в даній статті..

Отже, аналізуючи подане вище визначення можна виділити принаймні декілька висновків, які сприятимуть розумінню підходів до вироблення мети державної інфраструктурної політики.

Інфраструктурна політика є напрямом безпекової політики. Застосування формально-юридичного підходу уможливлює піддати сумніву таке твердження авторів, оскільки проведений мною аналіз безпекового законодавства [2-4] призвів до висновку про відсутність такого напряму державної політики. Так само як в законодавстві відсутнє визначення поняття „безпекова політика”, тож його операціоналізація є науково некоректною без належних авторських обґрунтувань. Якщо припустити, що автори мали на увазі, що інфраструктурна політика є складовою державної політики національної безпеки, то даний тезис також є недостатньо обґрунтованим. Адже відповідно до законодавства, виділено дев’ять основних сфер життєдіяльності, серед яких „інфраструктурної сфери” не виділено. Тож логічно припустити, що якщо такої сфери не сформульовано та окремо не виділено, то вона не може бути частиною поняття, складовим елементом якого вона не є. Принаймні це суто з формального боку.

З іншого, практичного боку, зрозуміло, що інфраструктурна політика має розглядатися як окремий предмет досліджень, а відтак і згодом знайти повне теоретичне обґрунтування з відповідно виробленою концепції щодо виокремлення в якості самостійного виду державної політики, нехай і в рамках державної політики національної безпеки. Це має кілька важливих наслідки:

1) інфраструктурна політика викристалізовується як самостійний напрям державної політики;

2) інфраструктурна політика виступає частиною державної політики національної безпеки;

3) відтак говорити лише про захист об’єктів критичної інфраструктури вже є некоректним, оскільки це торкатиметься лише одного із багатьох напрямів безпекової політики.

Аналізуючи далі дане визначення відзначу, що основною метою визначено: підвищення безпеки та стійкості національної критичної інфраструктури.

Із такого ракурсу розгляду некоректним є словосполука „підвищення безпеки”, адже можна підвищити певні показники: індекси або індикатори, які також можна виразити узагальненим словом „рівень” або „параметри”. Тож коректніше говорити про „підвищення рівня безпеки”. З іншого боку, які є описові характеристики цього „потрібного” рівня безпеки, ким він визначається і за допомогою якого методологічного інструментарію? Адже „підвищення рівня” дуже розпливчатий термін і він не може бути використаний у правозастосовній діяльності, а також легітимований у відповідному законодавстві, що регулюю суспільні відносини у сфері безпеки та розвитку інфраструктури.

Далі автори пропонують цікаве для аналізу визначення мети захисту критичної інфраструктури, яка полягає в забезпеченні постачання населенню, суспільству, бізнесу й державі життєво важливих товарів і послуг (підкреслено мною — З.Ю.) [1, с. 25]. Але відразу, ж, порушуючи правила логіки, ототожнюють мету із функцією, зауважуючи, що „для виконання зазначеної функції критичної інфраструктури необхідно гарантувати безперебійне стале функціонування об’єктів критичної інфраструктури у визначених режимах; мати спроможність запобігати руйнуванню чи завданню невиправної шкоди, припиненню функціонування або втраті контролю над об’єктами критичної інфраструктури внаслідок дії всіх чинників; забезпечувати швидке відновлення функціонування цих об’єктів у випадку переривання їх роботи” [1, с. 25].

Фактично спочатку йдеться про те, що інфраструктура забезпечує „послуги та функції”, далі вже відбувається підміна понять і в науковий обіг уводить невідомий словотвір: „життєво важливі товари”. Такий докладний аналіз визначення робиться через те, що дані дискусійні положення тиражуються і в окремих публікаціях даних авторів. Зокрема О.М.Суходоля  також вживає терміни „весь спектр загроз”, „забезпечує життєво важливі послуги та функції” тощо [, с. 64].

На мій погляд більш логічним було викласти дану мету в іншій, більш зрозумілій та коректній інтерпретації: мета державної політики у сфері інфраструктури (державної інфраструктурної політики) полягає у забезпеченні такого рівня інфраструктурної безпеки, який би гарантував:

·                    поступальний розвиток інфраструктури України, її конкурентоспроможність як всередині держави, так і у глобальному інфраструктурному просторі;

·                    безперебійне стійке  функціонування об’єктів життєво важливої інфраструктури у визначених законодавством режимах з метою реалізації національних інтересів;

·                    спроможність суб’єктів ДІФСП своєчасно: 1) запобігати; 2) виявляти; 3) нейтралізовувати руйнування чи завдання невиправної шкоди; 4) припиняти функціонування або втрату контролю над об’єктами життєво важливої інфраструктури внаслідок дії чинників різної природи; 5) забезпечувати швидке відновлення функціонування цих об’єктів у випадку переривання їх роботи.

Тож в цілому схвально сприймаючи спроби окремих науковців дослідити даний напрям, відзначає окремі недоліки формування саме понятійного апарату, застосування чітких юридичних визначень, які є потрібними для вироблення цілісної та несуперечливої державної інфраструктурної політики

Список використаної літератури:

1.                 Зелена книга з питань захисту критичної інфраструктури в Україні : зб. мат-лів міжнар. експерт. нарад / упоряд. Д. С. Бірюков, С.І. Кондратов; за заг. ред. О. М. Суходолі. – К. : НІСД, 2015. – 176 с.

2.                 Про основи національної безпеки України : Закон України № 964-IV, 19.06.2003 // Відомості Верховної Ради України, 2003, № 39, ст.351.

3.                 УКАЗ ПРЕЗИДЕНТА УКРАЇНИ №92/2016 від 14 березня 2016 року „Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 4 березня 2016 року „Про Концепцію розвитку сектору безпеки і оборони України””

4.                 УКАЗ ПРЕЗИДЕНТА УКРАЇНИ № 287/2015 від 26 травня 2015 року „Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 6 травня 2015 року “Про Стратегію національної безпеки України””.

 

5.                 Суходоля О. М. Захист критичної інфраструктури в умовах гібридної війни: проблеми та пріоритет державної політики України / О. М. Суходоля // Стратегічні пріоритети. — 2016. — № (3) 40. — С. 62—76.

ОКРЕМІ ПІДХОДИ ДО ВИЗНАЧЕННЯ МЕТИ

ДЕРЖАВНОЇ ІНФРАСТРУКТУРНОЇ ПОЛІТИКИ

Зубко Георгій Юрійович,

здобувач ЗНУ,

кандидат юридичних наук

 

Державна інфраструктурна політика спрямовується на формування комплексу організаційно-правових, інформаційних, інженерно-технічних, експлуатаційних, наукових та інших заходів, спрямованих на забезпечення безпеки та стійкості критичної інфраструктури.

Кінцевою метою при цьому є запобігання виникненню нових і зниження ризику реалізації ідентифікованих та прогнозованих ризиків через здійснення комплексних й інклюзивних економічних, структурних, юридичних, соціальних, медико-санітарних, культурних, освітніх, екологічних, технологічних, політичних та інституційних заходів, що запобігають і знижують схильність до впливу небезпечних факторів і вразливість до катастроф, підвищують готовність до реагування і відновлення і тим самим зміцнюють інфраструктурний потенціал держави.  

При виробленні державної інфраструктурної політики доцільно виходити з побудови правильного алгоритму її розроблення. Аксіоматичним алгоритмом є розроблення такої політики, виходячи з поступового та поєднаного спільними зв’язками аналізу таких компонентів: 1) мета; 2) завдання; 3) принципи; 4) функції; 5) методи.

У даній статті, я розгляну окремі підходи до побудови мети державної інфраструктурної політики через виділення та подальший синтез певних завдань.

Важливим завданням державної інфраструктурної політики виступає формування системного підходу до управління безпекою всього комплексу систем, об’єктів і ресурсів інфраструктури з огляду на взаємопов’язаність об’єктів, які зазвичай належать до життєво важливої інфраструктури; розроблення механізму попередження можливих кризових ситуацій, пов’язаних із функціонуванням критичної інфраструктури.

Упровадження такої політики потребує ґрунтовного вивчення наявної практики забезпечення не лише захисту об’єктів критичної інфраструктури, а й забезпечення безпеки об’єктів інфраструктури, а у більш загальному плані розроблення теоретичної концепції безпекоінфраструктурної політики. Адже нині процеси захисту об’єктів життєво важливих інфраструктури характеризується домінуванням відомчих підходів, потребують детального та комплексного аналізу взаємодії та координації дій відповідальних державних органів, способів залучення суб’єктів господарства до підвищення безпеки та стабільності функціонування критичної інфраструктури. У більш широкому розумінні потрібно говорити про необхідність здійснення комплексного огляду суб’єктів інфраструктурної політики.

Мій підхід і моє розуміння необхідності переходу від захисту до концепції безпеки знаходить своє підтвердження і в роботах маститих авторів з даної тематики.

Зокрема, на думку укладачів Зеленої книги, одним із пріоритетних напрямів безпекової політики України має стати підвищення безпеки та стійкості національної критичної інфраструктури щодо всього спектра загроз і ризиків, оскільки саме критична інфраструктура забезпечує життєво важливі для населення, суспільства й держави послуги та функції, без яких неможливі їх безпечне існування й добробут, а також належний рівень національної безпеки [1, с. 24].

Оскільки на даний момент дана робота і найбільш ґрунтовною з розглядуваної тематики, то детальніше зупинюсь на окремих аспектах її аналізу відповідно до предмета мого дослідження, визначеного в даній статті..

Отже, аналізуючи подане вище визначення можна виділити принаймні декілька висновків, які сприятимуть розумінню підходів до вироблення мети державної інфраструктурної політики.

Інфраструктурна політика є напрямом безпекової політики. Застосування формально-юридичного підходу уможливлює піддати сумніву таке твердження авторів, оскільки проведений мною аналіз безпекового законодавства [2-4] призвів до висновку про відсутність такого напряму державної політики. Так само як в законодавстві відсутнє визначення поняття „безпекова політика”, тож його операціоналізація є науково некоректною без належних авторських обґрунтувань. Якщо припустити, що автори мали на увазі, що інфраструктурна політика є складовою державної політики національної безпеки, то даний тезис також є недостатньо обґрунтованим. Адже відповідно до законодавства, виділено дев’ять основних сфер життєдіяльності, серед яких „інфраструктурної сфери” не виділено. Тож логічно припустити, що якщо такої сфери не сформульовано та окремо не виділено, то вона не може бути частиною поняття, складовим елементом якого вона не є. Принаймні це суто з формального боку.

З іншого, практичного боку, зрозуміло, що інфраструктурна політика має розглядатися як окремий предмет досліджень, а відтак і згодом знайти повне теоретичне обґрунтування з відповідно виробленою концепції щодо виокремлення в якості самостійного виду державної політики, нехай і в рамках державної політики національної безпеки. Це має кілька важливих наслідки:

1) інфраструктурна політика викристалізовується як самостійний напрям державної політики;

2) інфраструктурна політика виступає частиною державної політики національної безпеки;

3) відтак говорити лише про захист об’єктів критичної інфраструктури вже є некоректним, оскільки це торкатиметься лише одного із багатьох напрямів безпекової політики.

Аналізуючи далі дане визначення відзначу, що основною метою визначено: підвищення безпеки та стійкості національної критичної інфраструктури.

Із такого ракурсу розгляду некоректним є словосполука „підвищення безпеки”, адже можна підвищити певні показники: індекси або індикатори, які також можна виразити узагальненим словом „рівень” або „параметри”. Тож коректніше говорити про „підвищення рівня безпеки”. З іншого боку, які є описові характеристики цього „потрібного” рівня безпеки, ким він визначається і за допомогою якого методологічного інструментарію? Адже „підвищення рівня” дуже розпливчатий термін і він не може бути використаний у правозастосовній діяльності, а також легітимований у відповідному законодавстві, що регулюю суспільні відносини у сфері безпеки та розвитку інфраструктури.

Далі автори пропонують цікаве для аналізу визначення мети захисту критичної інфраструктури, яка полягає в забезпеченні постачання населенню, суспільству, бізнесу й державі життєво важливих товарів і послуг (підкреслено мною — З.Ю.) [1, с. 25]. Але відразу, ж, порушуючи правила логіки, ототожнюють мету із функцією, зауважуючи, що „для виконання зазначеної функції критичної інфраструктури необхідно гарантувати безперебійне стале функціонування об’єктів критичної інфраструктури у визначених режимах; мати спроможність запобігати руйнуванню чи завданню невиправної шкоди, припиненню функціонування або втраті контролю над об’єктами критичної інфраструктури внаслідок дії всіх чинників; забезпечувати швидке відновлення функціонування цих об’єктів у випадку переривання їх роботи” [1, с. 25].

Фактично спочатку йдеться про те, що інфраструктура забезпечує „послуги та функції”, далі вже відбувається підміна понять і в науковий обіг уводить невідомий словотвір: „життєво важливі товари”. Такий докладний аналіз визначення робиться через те, що дані дискусійні положення тиражуються і в окремих публікаціях даних авторів. Зокрема О.М.Суходоля  також вживає терміни „весь спектр загроз”, „забезпечує життєво важливі послуги та функції” тощо [, с. 64].

На мій погляд більш логічним було викласти дану мету в іншій, більш зрозумілій та коректній інтерпретації: мета державної політики у сфері інфраструктури (державної інфраструктурної політики) полягає у забезпеченні такого рівня інфраструктурної безпеки, який би гарантував:

·                    поступальний розвиток інфраструктури України, її конкурентоспроможність як всередині держави, так і у глобальному інфраструктурному просторі;

·                    безперебійне стійке  функціонування об’єктів життєво важливої інфраструктури у визначених законодавством режимах з метою реалізації національних інтересів;

·                    спроможність суб’єктів ДІФСП своєчасно: 1) запобігати; 2) виявляти; 3) нейтралізовувати руйнування чи завдання невиправної шкоди; 4) припиняти функціонування або втрату контролю над об’єктами життєво важливої інфраструктури внаслідок дії чинників різної природи; 5) забезпечувати швидке відновлення функціонування цих об’єктів у випадку переривання їх роботи.

Тож в цілому схвально сприймаючи спроби окремих науковців дослідити даний напрям, відзначає окремі недоліки формування саме понятійного апарату, застосування чітких юридичних визначень, які є потрібними для вироблення цілісної та несуперечливої державної інфраструктурної політики

Список використаної літератури:

1.                 Зелена книга з питань захисту критичної інфраструктури в Україні : зб. мат-лів міжнар. експерт. нарад / упоряд. Д. С. Бірюков, С.І. Кондратов; за заг. ред. О. М. Суходолі. – К. : НІСД, 2015. – 176 с.

2.                 Про основи національної безпеки України : Закон України № 964-IV, 19.06.2003 // Відомості Верховної Ради України, 2003, № 39, ст.351.

3.                 УКАЗ ПРЕЗИДЕНТА УКРАЇНИ №92/2016 від 14 березня 2016 року „Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 4 березня 2016 року „Про Концепцію розвитку сектору безпеки і оборони України””

4.                 УКАЗ ПРЕЗИДЕНТА УКРАЇНИ № 287/2015 від 26 травня 2015 року „Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 6 травня 2015 року “Про Стратегію національної безпеки України””.

5.                 Суходоля О. М. Захист критичної інфраструктури в умовах гібридної війни: проблеми та пріоритет державної політики України / О. М. Суходоля // Стратегічні пріоритети. — 2016. — № (3) 40. — С. 62—76.