Ростислав БАНК,
к.ю.н., експерт ГОСЛ
SUMMARY
This article presents the analysis and justification of the legal nature of administrative coercive measures of the security business in Ukraine. Is allocated complex of specific features in this area. Investigated the classification of measures of administrative coercion. Proposed application of the most optimal classification for regulation by public authorities the security business. Were analyzed numerous scientific approaches to understanding their measures of administrative coercion. Been determined legal acts which touch sphere of measures of administrative coercion. Processed by law-making literature in the field studied by us.Also analyzed all the problematic aspects of Ukrainian legislation, the law-making literature in the framework measures of administrative coercion in the field of security business in Ukraine. Identified gaps in legislation in this area. Proposed model for its improvement.
Key words: security, business activity, measures of administrative coercion, administrative responsibility
АННОТАЦИЯ
В данной статье осуществлен анализ и обоснование правовой природы мер административного принуждения в сфере безопасности предпринимательской деятельности Украины, выделено комплекс специфических признаков в этой сфере. Исследовано классификацию мер административного принуждения и предложено применение наиболее оптимальной классификации для регулирования органами государственной власти системы безопасности предпринимательской деятельности в Украине. Проанализированы многочисленные подходы ученых к пониманию ими мер административного принуждения, определены нормативно – правовые акты, касающиеся сферы мер административного принуждения, проработана правотворческая литература в исследуемой нами области. Также установлены проблемные аспекты специальной юридической литературы и самое главное -украинского законодательства в рамках мер административного принуждения по отношению безопасности бизнеса в Украине, определены пробелы законодательства в этой сфере, предложена модель его совершенствования.
Ключевые слова: безопасность, предпринимательская деятельность, меры административного принуждения, административная ответственность
Обеспечение безопасности предпринимательства, его финансовой дисциплины и экономической защиты, соблюдения экономических прав и свобод субъектов предпринимательской деятельности в отношениях с государством и органами государственной власти приобретает особый смысл в условиях глобальных потрясений и сложной финансово – экономической ситуации в Украине. Для выполнения поставленных задач государство в лице его властных структур требует использования различных средств правового регулирования деятельности предпринимательства, одним из которых является административно – правовые средства. В свою очередь, составляющей административно – правовых средств являются меры административного принуждения. С помощью системы мер административного принуждения обеспечивается защита и повышение эффективности экономической составляющей субъектов предпринимательской деятельности
Постановка проблемы. Украинскими учеными – юристами еще не в полной мере проанализировано тему административно – правовой защиты предпринимательства, в частности безопасности предпринимательской деятельности. Пока не было осуществлено комплексных исследований в сфере защиты безопасности предпринимательской деятельности, которые имеют непосредственное влияние на практику правотворчества и правоприменения. Также, ученые не имеют единой позиции и в определении сущности, значения и перспектив административного принуждения в сфере безопасности предпринимательской деятельности. Все это негативно сказывается на механизме защиты предпринимательской деятельности от внутренних и внешних угроз, противодействия и нейтрализации дестабилизирующим негативным факторам.
Актуальность темы исследования проявляется в том, что вопросам относительно проблем мер административного принуждения именно в сфере безопасности предпринимательской деятельности ученые не уделили внимания, а потому необходимость разработки теоретических основ функционирования эффективного правового механизма в этой сфере – это то что определяет актуальность этой проблематики и необходимость ее научного исследования.
Состояние исследования. Вопрос относительно мер административного принуждения в целом исследовались ученими-юристами, которые имеют по этим вопросам разные позиции, в частности есть спорные вопросы и они по разному анализируются в научной литературе и имеют дискуссионный характер. Так, проблемой мер административного принуждения занимались такие известные ученые как: В.Б.Аверьянов, С.М.Алфьоров, А.Ф. Андрюшко, Ю.П. Битяк,, П. В. Дихтиевский, Е.В. Додин, Л.В. Коваль, Т.А. Коломоец, В.К. Колпаков, В. Г. Котковский, А.Т. Комзюк, Ю.И. Крегул, В.А. Липкан, Д.М. Лукьянец, А.И. Марущак,, А.И. Стахов, А.Г. Стрельченко и многие другие..
Целью статьи является выяснение правовой природы мер административного принуждения в сфере безопасности предпринимательской деятельности, их анализ, эмпирическое обобщение и механизмы совершенствования мер административного принуждения в исследуемой области.
Изложение основного материала. Прежде всего, стоит сказать. что когда речь идет об административном принуждении, необходимо остановиться на правомерности использования этого термина. В Кодексе Украины об административных правонарушениях термин «административное принуждение» вообще не используется, так как он не имеет «официального статуса», он сформулирован только на доктринальном уровне. Однако это для юридической науки с одной стороны лучше, ведь это позволяет ученым вступать в научные дебаты по выяснению понятия административного принуждения и выражать свою собственную точку зрения относительно этой проблемы.
Такая ситуация обусловила возникновение различных взглядов относительно проблемы касательно мер административного принуждения в юридической науке. Ученые по-разному трактуют это понятие, на что, в принципе, они имеют полное право.
В свое время Г. П. Бондаренко отметил, что административное принуждение, это составная часть государственного принуждения, заключающееся в применении органами государственного управления, судами и судьями, должностными лицами, а в установленных законодательством случаях – общественностью в пределах, формах и порядке, регламентированных действующим законодательством, государственно – правового, психологического и физического воздействия к правонарушителям с целью защиты охраняемых правом конкретных общественных отношений [1, с.21].
Похожую позицию в понимании административного принуждения демонстрирует нам и Ю.П. Битяк, который отмечает административное принуждение как систему средств психологического или физического воздействия на сознание и поведение людей с целью достижения четкого выполнения установленных обязанностей, развития общественных отношений в рамках закона, обеспечения правопорядка и законности [2, с.169 -170]. Такой подход в полной мере дает возможность понять суть административного принуждения, выделить основные его признаки.
Содержание основных признаков административного принуждения свидетельствует о том, что:
а) административное принуждение является необходимым методом, целенаправленной формой поведения, сочетанием определенных способов и средств, способствующих решению задач государственного управления;
б) он реализуется через исполнительно – распорядительную деятельность государства на базе убеждения;
в) существует государственная монополия на его нормативное регулирование;
г) применим широким кругом субъектов, совмещенным большим количеством воспитательных средств и активным формированием правосознания населения.
Подчеркивая «управленческий характер» административного принуждения, следует отметить, что право на его применение предоставлено не всем органам государственной власти и их должностным лицам, а лишь тем, кому такое право предоставлено нормативно – правовыми актами.
Во – первых, есть определенная категория лиц, в отношении которых применяются административно – принудительные меры; такая персонификация принуждения способствует его выполнению путем воздействия на моральный, материальный, организационный и даже на физический пол субъекта, нарушившего определенное право [3, с.35 ].
Во – вторых, нет служебного подчинения между субъектами применения административно – принудительных мер (активными участниками) и лицами, в отношении которых применяются такие меры (их можно назвать пассивными участниками соответствующих правоотношений, поскольку именно их поведение является объектом определенного влияния.
В – третьих, для административного принуждения присуща специфика юридических и фактических оснований применения; для любых других видов государственно – принудительной деятельности единственным юридическо – фактическим основанием является противоправное действие, а в его отсутствии нет вообще легальной базы для применения государственного принуждения.
В – четвертых, существует принудительный характер административного воздействия на лицо, в результате чего оно сознательно осуществляет те или иные действия или воздержание от них и подчиняется вопреки своему желанию [4, с.66-67].
Следует обратить внимание на еще один аспект этой проблемы, а именно на классификацию административного принуждения. Как известно, принудительные меры применяются: а) для предотвращения различных антиобщественных проявлений, недопущения возникновения противоправной ситуации; б) для прекращения начатого или уже совершенного противоправного деяния и обеспечения производства по делам об административных правонарушениях; в) для наказания лиц, совершивших правонарушения.
Характеризуя виды административного принуждения, следует отметить, что нет единого взгляда по данному вопросу. В теории административного права существует несколько классификаций мер административного принуждения. Так, А. Бандурка, Ю. Битяк, С. Гончарук, С. Кивалов, А. Комзюк поддерживают предложенную Еропкиным классификации мер административного принуждения на меры административного предупреждения, меры административного пресечения и меры административного взыскания [5]. Однако не все ученые согласны с такой классификацией. Например, Д. Н. Бахрах отрицает существование такого вида административного принуждения, как меры административного предупреждения, считая, что административное принуждение применяется тогда, когда имеет ме сто административное правонарушение. В свою очередь, Бахрах выделяет такой вид административного принуждения, как восстановительные мероприятия [6, с.236]. А. Алехин, С. Гончарук, А. Кармолицький, Ю. Козлов, Л. Попов выделяют меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях как отдельную группу мер административного принуждения [7, с. 122]. И. Голосниченко и Б. Россинский считает их разновидностью мер административного пресечения, поскольку они применяются после начала правонарушения с целью его прекращения [8].
В свою очередь придерживаемся наиболее распространенной в научных кругах позиции о разделении мер административного принуждения на меры административного предупреждения, меры административного пресечения, административные взыскания. Эта классификация была поддержана нами не зря, ведь она оптимально может применяться к административному принуждению в сфере безопасности предпринимательской деятельности. Так, административно – предупредительные меры применяются для предотвращения защиты от недобросовестной конкуренции, антиконкурентных согласованных действий, монопольных явлений, защиты собственности и имущества субъектов предпринимательской деятельности, их корпоративных прав, противодействия административным барьерам в осуществлении своей деятельности, защиты своей собственности при авариях, техногенных катастрофах, стихийных бедствиях, в конце концов с целью нейтрализации многочисленных внешних и внутренних угроз, которые окружают сферу предпринимательства.
Ю.П. Битяк к всеобщим способам предупреждения правонарушений относит, прежде всего, способы воспитательного характера, контроля и надзора, обращения граждан и принуждения [2, с.217]. Воспитательный эффект достигается путем применения органами государственной власти воспитательного воздействия к субъектам предпринимательской деятельности за счет использования установленных обществом устоявшихся традиций и норм, и выполнения ими своих конституционных и законодательных обязанностей. Примером может служить добровольная уплата налогов и сборов, других обязательных социальных отчислений.
В своей монографии В. В. Галунько, которая в значительной степени касается и субъектов предпринимательской деятельности и их безопасности, выделяет следующие административно – предупредительные меры: проверку документов лиц, подозреваемых в совершении правонарушения, беспрепятственный вход в жилые помещения лиц, находящихся под административным надзором, посещение предприятий, учреждений, организаций для выполнения профилактических функций, опечатывания помещений, используемых в качестве кассы, места хранения документов, товарно – материальных ценностей, опечатывания измерительных приборов и устройств, а также другие действия [9, с.301].
Полностью согласны с автором о выделении таких административно – предупредительных мер и в свою очередь, хотим дополнить этот перечень еще некоторыми административно – предупредительными мерами, которые касаются безопасности предпринимательской деятельности, а именно: информирование субъектов предпринимательской деятельности относительно потенциальных рисков или угроз; критика поведения и работы отдельных предприятий, учреждений и организаций, которые нарушают установленные законодательством требования по ведению предпринимательской деятельности, прием представителей и должностных лиц субъектов предпринимательской деятельности и беседа с ними о состоянии их безопасности.
Несмотря на то, что эти меры являются предупредительными, они реализуются в одностороннем принудительном порядке органами и должностными лицами, наделенными властными полномочиями. Административно – предупредительные меры в сфере безопасности предпринимательской деятельности проявляются в виде определенных ограничений и запретов, что также свидетельствует об их принудительной природе.
Важность административно – предупредительных мер трудно переоценить. Недаром законодатель расценивает административно-предупредительную работу как важный компонент обеспечения законности, порядка и дисциплины, в том числе и в сфере безопасности предпринимательской деятельности. Исходя из этого, он вводит в Кодекс Украины об административных правонарушениях специальную статью (ст. 6 «Предупреждение административных правонарушений») [10], которая предусматривает осуществление профилактических мероприятий, определяет их цели и цели субъектов.
Меры административного пресечения характеризуются прежде всего тем, что их применение обусловлено реальной противоправной ситуацией, а направлены они на прекращение соответствующей ситуации, установления личности нарушителя, обеспечения выяснения всех обстоятельств дела и применения к нарушителю административных взысканий. Они не предусматривают как цель наказания личности нарушителя.
Цель административного принуждения – это прерывание действий, имеющих признаки административного правонарушения, а в отдельных случаях – и уголовно – правовой характер, недопущения вредных последствий противоправного поведения, обеспечения производства по делу об административном правонарушении и привлечения к административной, а в исключительных случаях – к уголовной ответственности.
Классификацию этих мероприятий можно произвести, ссылаясь на следующие основные критерии: цель применения, характер влияния, форма процессуального выражения, характер сферы применения. В зависимости от цели применения, эти меры можно разделить на две группы – самостоятельные и вспомогательные. Характер правоохранительного воздействия этих мер обусловил их разделение на личностные, организационные и имущественные; форма их процессуального выражения – на устные, письменные и такие, что выражаются в определенных материально – технических действиях, а характер сферы применения – на меры общего и специального назначения [11, с.17].
Анализируя приведенную классификацию, мы выделяем следующие особенности мер административного пресечения связанных со сферой безопасности предпринимательской деятельности: их применение связано с реальным проявлением противоправной ситуации и посягательством на свободу занятия предпринимательской деятельностью, целью их применения является прерывание (прекращение) неправомерного поведения, обеспечение порядка привлечения правонарушителей, которые посягают на безопасность предпринимательской деятельности к ответственности, ликвидация негативных последствий нарушения, неотложный, срочный характер.
К мерам административного пресечения, связанных со сферой безопасности предпринимательской деятельности, относятся меры экономико – финансового характера, лишение разрешения или анулирования лицензии, отказ в регистрации, патентовании, сертификации, меры имущественного характера, меры непосредственного личного воздействия на должностное лицо субъекта предпринимательской деятельности, которое нарушает правила занятия предпринимательской деятельностью (доставление правонарушителя в соответствующие органы с целью составления протокола, его личный досмотр и досмотр вещей, применения к такому должностному лицу специальных средств и физического воздействия, если такое лицо нарушает установленные правила и законодательство).
Административные взыскания как меры административного принуждения применяются к виновному лицу после совершения им административного правонарушения, посягающего на безопасность предпринимательской деятельности. Они является мерой ответственности и используются, как средство воспитания лица, совершившего административное правонарушение, предотвращения совершения им новых правонарушений в будущем и наказания виновного. Исчерпывающий перечень административных взысканий предусмотренный статьей 24 Кодекса Украины об административных правонарушениях.
Стоит сказать, что административные взыскания применяются к правонарушителям сквозь призму привлечения их к административной ответственности. С этой точкой зрения согласен и В. П. Печуляк, который отмечает, что административная ответственность проявляется из-за наложения представителем органа исполнительной власти на физическое или юридическое лицо административного взыскания [12, с.24].
Позиция Т. А. Коломоец, формулирует административную ответственность как разновидность юридической ответственности, специфическую форму негативного реагирования со стороны государства в лице уполномоченных органов на соответствующую категорию противоправных деяний (прежде административных проступков), а лица, совершившие, указанные правонарушения, должны ответить перед уполномоченным государственным органом за свои неправомерные действия и понести наказание в установленных законом формах и порядке [13, с.10].
Таким образом, мы можем утверждать, что административные взыскания предусматривают понесения правонарушителем административной ответственности. Если говорить непосредственно об административной ответственности в сфере безопасности предпринимательской деятельности, то систематизация законодательства в этой сфере при существующих глобализационных процессах является очень актуальной и необходимо отметить, что этот процесс невозможен без соответствующего научного обеспечения.
Как отмечает Ю. И. Крегул значительные положительные шаги в направлении создания гармоничного кодифицированного закона об административной ответственности уже сделано, но определенные моменты требуют дополнительной проработки и особенно – в части ответственности субъектов хозяйствования [14 с.316].
Ю. И. Крегул также отмечает, что на сегодняшний день в юридической науке существует много мнений относительно места административных взысканий в хозяйственных правоотношениях. Это обусловлено отсутствием кодифицированного законодательного акта, который бы определял особенности реализации мер юридической ответственности за нарушение общественного порядка совершения хозяйственных операций субъектами хозяйствования [14 с.316].
В свою очередь предлагаем внести некоторые изменения в Кодекс Украины об административных правонарушениях, которые касаются сферы безопасности предпринимательской деятельности, что позволит применить административные взыскания к лицам, которые препятствуют занятию предпринимательской деятельностью и ее безопасности, и привлечения их к административной ответственности.
Предлагаем обратить внимание на такую актуальную проблему как сроки наложения административных взысканий к правонарушителям, за совершенное ими неправомерное деяние, в том числе и касающиеся безопасности предпринимательской деятельности.
Прежде всего следует сказать, что органы государственной власти, в частности Министерство доходов и сборов Украины, в сфере предпринимательства и его безопасности имеет право проводить в соответствии с законодательством проверки налогоплательщиков и сверки, получать безвозмездно от налогоплательщиков, в том числе благотворительных и других неприбыльных организаций, в порядке, определенном законодательством, информацию, справки, копии документов (заверенные подписью налогоплательщика или его должностным лицом и скрепленные печатью (при наличии) о финансово-хозяйственной деятельности, полученных доходах, расходах налогоплательщиков и другую информацию, связанную с исчислением и уплатой налогов, единого взноса, других платежей (п. 6 Положения о Министерстве доходов и сборов Украины) [15]. В ходе проведения таких контрольных и надзорных действий часто открываются административные правонарушения в сфере предпринимательства и его безопасности, предусмотренные КУоАП и проблемная точка соприкосновения относительно понесения ответственности за совершение соответствующих правонарушений заключается в промежутке времени проверки, конечная дата которой приходится на дату в последнем отчетном периоде соответствующего налогоплательщика, общеобязательных сборов, страховых взносов. При таких условиях может сложиться ситуация, когда неправомерные действия в сфере предпринимательства и его безопасности по сути обнаруживаются при проведении проверки, фактически охватывает деятельность субъекта предпринимательской деятельности таким образом, что де-юре сроки наложения административных взысканий, предусмотренные ст. 38 КУоАП, являются просроченными. При таком раскладе, виновные субъекты могут уклоняться от ответственности. Однако больше неоднозначных ситуаций возникает при противодействии правонарушениям в сфере предпринимательства и его безопасности в практической деятельности, когда субъектом противодействия обнаружено правонарушения (например, неудержание или неперечисление в бюджет сумм налога на доходы физических лиц при выплате физическому лицу доходов, перечисление налога на доходы физических лиц за счет средств предприятий, учреждений и организаций (кроме случаев, когда такое перечисление разрешено законодательством), несообщение или несвоевременное сообщение государственным налоговым инспекциям по установленной форме сведений о доходах граждан (статья 163-4 КУоАП), осуществление хозяйственной деятельности без государственной регистрации в качестве субъекта хозяйствования или без получения лицензии на осуществление определенного вида хозяйственной деятельности, статья 164 КУоАП). Так, указанные нами правонарушения по существу могут существовать во время проведения проверки, однако проверке подлежит сугубо конкретный период, четко определен планом-графиком проверок. Как показывает практика, должностные лица органов Миндохода Украины составляют протоколы в соответствии с перечисленными нами выше статьями и передают их в суд для вынесения конкретного решения по делу, однако суды закрывают соответствующее производство, поскольку сроки давности прошли согласно статье 38 КУоАП. Чтобы решить эту проблему, мы предлагаем дополнить статью 38 КУоАП дополнительной частью, в частности в ней отметить «Если административные правонарушения обнаружены контрольными и надзорными органами государственной власти при проведении очередной проверки в соответствии с планом-графиком, взыскание может быть наложено не позднее чем спустя пять месяцев со дня совершения правопoрушення, а при длящемся правoпорушенни – не позднее десяти месяцев со дня его обнаружения».
К тому же, для конкретизации соответствующих сроков наложения административных взысканий за правонарушения в сфере предпринимательства и его безопасности, предлагаем в вышеупомянутой нами статье КУоАП установить следующее: «За совершение правонарушения в сфере предпринимательства и его безопасности административное взыскание может быть наложено в течение четырех месяцев со дня его обнаружения, но не позднее восьми месяцев со дня йoгo совершения.
Соответствующие изменения позволят улучшить ситуацию в обеспечении органами государственной власти безопасности предпринимательской деятельности, нейтрализовать внутренние и внешние угрозы, которые окружают сферу предпринимательства.
Наконец, хотим подчеркнуть, что решение вышеупомянутых проблем, прежде всего, принятие изменений в соответствующие нормативно – правовые акты, позволит эффективнее и рациональнее противодействовать возникновению и совершению правонарушений в сфере безопасности предпринимательской деятельности, применяя меры административного воздействия к тем субъектам предпринимательской деятельности, которые их совершили.
Список использованной литературы:
1. Бондаренко Г. П. Адміністративна відповідальність в СРСР / Бондаренко Г. П. – Львів : ЛДУ, 1975. – 176 с
2. Битяк Ю. П. Адміністративне право України : підручник / За заг. ред. Битяка Ю. П. – Харків: Право, 2001. – 528 с.
3. Остапенко О.І, Остапенко О.Л. Адміністраивно – правове забезпечення захисту права власності в Україні: Навч.посібник. –Львів, 2007.- 149 с.
4. Адміністартивне право України: Навч. посібник / За заг.ред.Т.О. Коломоєць, Г.Ю. Гулєвської. – К.: Істина, 2007. -216 с.
5. Коломоєць Т. Класифікація заходів адміністративно-правового примусу / Т. Коломієць // Право України. – 2003. – № 2. – С. 105–111
6. Бахрах Д. Н. Административное право России : учеб. для студ. вузов., обуч. по спец.“Юриспруденция”. – М. : НОРМА: Инфра-М, 2000. – 624 с.
7. Адміністративне право України : [академічний курс: підруч]. – Т.1. Загальна частина / [Ред. колегія: В. Б.Авер’янов (голова)]. – К. : Видавництво „Юридична думка”, 2004. – 584с.
8. Голосніченко І. П. Перспективні положення кодифікації норм правового інституту адміністративної відповідальності / І. П. Голосніченко // Право України. – 2007. – № 7. – С.60–63
9. Галунько В.В. Адміністративно – правова охорона суб’єктів права власності в Україні: Монографія. –Херсон: ВАТ ХМД, 2006. -356 с.
10. Кодекс України про адміністративні правопорушення : чинний від 07 грудня 1984 р. // Відомості Верховної Ради УРСР. – 1984. – № 51. – С. 1122.
11. Комзюк А Т. Адміністртивний примус в правоохоронній діяльності міліції в Україні: автореф. дис. …докт.юрид.наук. – Харків, 2002. -33 с.
12. Печуляк В. П. Адмінстративно – правове регулювання відносин у сфері лісового господарства України: автореф. дис. на здобуття наук, ступеня докт. юрид.наук. : спец. 12.00.07 – «Адміністративне право і процес; фінансове право;інформаційне право / В. П. Печуляк. – Київ, 2013. – 39 с.
13. Коломоєць Т.О. Адміністративна відповідальність: навч. посіб. для студ. вищ. навч. закл. / Т.О. Коломоєць. – К.: Істина, 2011. – 184 с.
14. Крегул Ю. І. Деякі питання вдосконалення законодавства про адміністративну відповідальність у сфері господарювання // Збірник наукових праць «Адміністративне право України: стан і перспективи розвитку»: VI Міжнародна науково – практична конференція «Адміністративне право України: стан і перспективи розвитку» (м. Київ, 23 -24 вересня 2011 р.) // Ред. колегія: О.Ф. Андрійко, В.П. Нагребельний, А.А. Пухтецька та інші – К., Інститут держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, 2011. – 600 с.
15. Про Міністерство доходів і зборів України: Указ Президента України від 18 березня 2013 року № 141/2013: [електронний ресурс]. – Режим доступу : http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/141/2013