© Ліпкан Володимир Анатолійович,

докторант Національної академії внутрішніх справ України,

кандидат юридичних наук

 

Для цитування:

Ліпкан В. А. Методологія формування правового поля забезпечення національної безпеки України. Держава і право. 2002. № 18. С. 70 – 76.

 

З проголошенням у 1991 році незалежності України і руйнуванням біполярного світу почався новий етап сучасної геополітичної реальності. Характерними рисами цього етапу стали докорінні перетворення у всіх сферах громадського життя. Необхідність правового забезпечення курсу на демократичні перетворення в суспільстві і державі визначає реформування всієї правової системи України і насамперед її законодавства[1].

Однією з проблем, що гостро постала перед Україною на початку нового тисячоріччя, є проблема забезпечення національної безпеки. Необхідність рішення цього вкрай складного питання резонує з тим наявним законодавством, що репрезентує інтереси держави в даній області.

Говорити про жаль або гіркоту, уповати на відсутність тих чи інших методик, а то і взагалі методології вирішення даного питання було б аматорством, тому зволію утриматися від настільки пафосних коментарів, тим більше, що вважаю прийнятним і більш продуктивним пропонувати свої варіанти, ніж загострювати увагу на яких-небудь не зовсім розроблених моментах.

У певній мірі проблема побудови системи національної безпеки, саме системи з погляду кібернетики і синергетики, вимагає якісно нових підходів. Безумовно, їхня гама настільки велика і неосяжна, що навряд чи може бути піддана концептуалізації в рамках даного навчального посібника, втім і його мета дещо інша — сформувати загальне розуміння природи безпеки, загроз та небезпек, системи заходів які мають вживатися для їх попередження та нейтралізації і побудови відповідної системи безпеки. Тому, ні як не применшуючи важливості розгляду багатоаспектної методологічної картини вище названої проблеми, окреслимо власне бачення щодо формування правового поля забезпечення національної безпеки.

Одним з головних принципів, що має бути закладений у систему правового забезпечення національної безпеки, є принцип, відповідно до якого унеможливлювалася будь-яка узурпація усіх функцій одним з уповноважених державних органів по забезпеченню національної безпеки, домінування одного органа над іншим. Лише таке законодавство розглядає сьогодні наукова і суспільна правосвідомість як умову створення відповідного природі розумної людини громадянського суспільства.

Конституція України створила базу для подальшого розвитку законодавства, одним з напрямків якого є розвиток законодавства про національну безпеку. Воно має базуватися на принципах верховенства права, відповідати чинній Конституції, а також виконувати поставлені задачі:

концептуалізувати феномен безпеки як такої, визначивши її вихідні характеристики, параметри і фактори загрози;

актуалізувати проблему побудови системи національної безпеки як найбільш ефективного засобу забезпечення національних інтересів;

легітимізувати не тільки процес забезпечення національної безпеки, але і функціонування самої системи національної безпеки, яка має складатися із державної і недержавної систем безпеки;

активізувати діяльність уповноважених органів державної влади в цьому напрямку;

закласти фундамент для прогнозованої стабілізації геополітичної ситуації з метою максимальної реалізації національних інтересів;

створити систему моніторингу для відстеження і своєчасної нейтралізації передумов, що створюють загрозу національним інтересам української нації;

сприяти утворенню гнучкої системи взаємозалежних нормативно-правових актів, реалізація яких буде забезпечувати подальший розвиток України.

Формування законодавства по забезпеченню національної безпеки (ЗНБ), яке б відповідало Конституції України, нерозривно пов’язано із підвищенням ролі закону. Саме через відповідні Конституції закони, як юридичну форму вираження волі народу чи безпосередньо через своїх представників у парламенті, можливо найбільш ефективне відновлення системи права на демократичних і гуманістичних основах. Тільки верховенство Конституції і закону в системі нормативно-правових актів держави забезпечить високу якість усієї єдності і внутрішньої погодженості. Адже реформування правової системи — це, насамперед, відновлення і розвиток законодавства і забезпечення вищого авторитету правового закону в суспільстві і державі[2].

Хоча в цілому не можна стверджувати про повну відсутність нормативно-правової бази щодо врегулювання обговорюваних питань, усе-таки варто констатувати, що розрізнені, несистематизовані правові акти, споконвічно не здатні по своїй суті відігравати вагому роль для цілісного нормотворчого впливу на національну безпеку. Проведений нами структурний аналіз щодо правової ентропії законодавства в даній області дає підстави вичленувати деякі причини, що сприяють цьому процесу. Для об’єктивності вони були диференційовані на причини макро- і мікрорівня.

До основних причин макрорівня належать:

невизначеність пріоритетності в прийнятті законодавчих актів, величезна кількість змін і доповнень, відсутність цілісної Державної програми розвитку законодавства;

нестабільність і внутрішня суперечливість законодавчих актів і окремих норм щодо врегулювання тих чи інших питань, що належать до сфери ЗНБ;

диспропорція в співвідношенні законів і підзаконних актів;

недостатня наукова обґрунтованість частини законодавчих актів, їхня декларативність і безадресність, відсутність у багатьох законах механізмів реалізації;

недооцінка питань, пов’язаних із практичною реалізацією прав і свобод людини і громадянина, гарантованих підписаній в Римі 4 листопада 1950 р. Конвенцією про захист прав і основних свобод людини і т.п., особливо після вступу до Ради Європи[3].

Крім причин макрорівня існують і інші причини — причини мікрорівня, що гальмують процеси формування законодавчого полючи ЗНБ України. Це, зокрема:

відсутність стрижневого блоку фундаментальних документів: кардинально оновленої Концепції національної безпеки, Стратегії національної безпеки, Доктрини національної безпеки, програм забезпечення тих чи інших видів безпеки, Закону України „Про безпеку”. Цей пробіл, по моєму глибокому переконанню, є концептуальним;

невизначеність державної політики, що випливає із зазначеного вище, тому що статус нейтральної держави для України є просто очевидною і нереальною фантазією, яка є відлунням прагнення деяких сил відводити Україні роль на задвірках цивілізації;

дисфункція правових норм, що регулюють правовідносини в сфері забезпечення національної безпеки, що кореспондується із відсутністю виробленої державної політики національної безпеки.

Безумовно, список причин можна продовжити, однак я вирішив сфокусувати увагу на головних з них.

У цьому зв’язку не можна не погодитися із фахівцями Інституту законодавства Верховної Ради України, які для оцінки стану і перспектив розвитку законодавства вважають важливим усебічно враховувати сумарний вплив відповідних чинників на правову форму регулювання суспільних відносин. При цьому, щоб запобігти правовому хаосу, доцільно було б тісніше зв’язувати законодавство з досягненням мети політичного, економічного, суспільного, культурного і духовного розвитку, з одного боку, і забезпеченням чіткої структури, повноти і цілісності законодавства, внутрішній погодженості і стабілізації його областей — з іншої[4] .

Серед чинників, що впливатимуть на нормотворчість у сфері забезпечення національної безпеки, можна виділити наступні:

здійснення на основі існуючої нормативної бази розподілу функцій між уповноваженими державними органами по ЗНБ;

удосконалення на основі Конституції механізмів забезпечення прав і свобод людини;

переосмислення власної історії на основі психо- і еволюційно-історичних методів, формування національного ідеалу, національної ідеї, а також дерева національних інтересів з виділенням серед них пріоритетних, цілеспрямоване формування неоідеології національної безпеки, що у своїй сукупності склало б неопарадигму національної безпеки;

розвиток міжнародного партнерства з іноземними країнами з питань ЗНБ, а також закладення основ для формування регіональної безпеки.

Усвідомлення вагомості цих факторів і їхнього безпосереднього впливу на нормотворчість в сфері забезпечення національної безпеки сприятиме правильному вибору адекватного інструментарію для досягнення поставленої мети. Було б невірним утриматися від включення в даний інструментарій моніторингу ефективності діючого законодавства, прогнозування і моделювання його динаміки і визначення необхідності проведення деяких змін і доповнень. Крізь призму розглянутих проблем можна підтримати думку фахівців з нормотворчості, які вважають, що актуальним для забезпечення ефективного реформування законодавства, відповідно до визначеної на сучасному етапі розвитку мети, є методологічний потенціал Конституції України[5].

Здається, що доречним буде окреслити напрями і пріоритети розвитку законодавства в сфері забезпечення національної безпеки.

Ученим правознавцями виділяється дві групи таких напрямків і пріоритетів. Перша з них стосується змісту, а друга — системи законодавства[6] .

За змістом, відповідно до приведених чинників впливу на розвиток законодавства в даній області, є прийняття, згідно з проголошеним Президентом України стратегічним курсом на вступ до НАТО, методологічно і концептуально оновленої Концепції національної безпеки, Стратегії національної безпеки, доктрин по усім видам безпеки, які б конкретизували викладені в Концепції положення, програм, що розвивають і уточнюють положення, викладені в доктрині, а також Закону України „Про безпеку”.

Динамічний розвиток законодавства не може відбуватися без його внутрішнього упорядкування — стан цілісності є властивим будь-якій системі, що функціонує в межах заданих просторово-часових параметрів. Цим обумовлена друга група напрямів і пріоритетів у структурному удосконаленні системи законодавства в аналізованій сфері.

Як відзначають експерти, принципове значення в становленні нової системи законодавства мають процеси його інтеграції і диференціації. Інтеграція спрямована на посилення взаємозв’язку і взаємодії всіх областей законодавства в напряму становлення його як системи. Диференціація полягає у розгалуженні законодавства, зародженні нових його областей, нових видів кодификації і виявляється у внутрішньому розмежуванні законодавства на матеріальне і процесуальне, публічне і приватне і т.ін.[7] .

Дуалізм процесів інтеграції і диференціації законодавства в розглянутій сфері обумовлює наступні напрями його розвитку:

q  активізація розвитку базових галузей законодавства в сфері забезпечення національної безпеки — міжнародного права, кримінального,  цивільного і тощо;

q  формування нових процесуальних областей законодавства, наприклад, оперативно-розшукового;

q  забезпечення єдності регулятивного й охоронного законодавства, створення дієвого механізму реалізації прийнятих законів;

q  синергетичний підхід при прийнятті законодавчих актів.

Основою цілеспрямованого розвитку й удосконалення галузевого законодавства, як і всього законодавства, є відпрацьовані теорією і практикою відповідні принципи, ігнорування яких негативно позначатиметься на характері і змісті правового регулювання суспільних відносин. Систему основних принципів у даній сфері складають[8]:

ö       принцип верховенства права означає, що основою побудови законодавства в сфері ЗНБ повинні бути принципи забезпечення національних інтересів, справедливості, гуманізму, пріоритету інтересів нації, їхній захист від зазіхань будь-якого рівня інтенсивності з боку інших націй, посадових осіб і державних органів, розумний баланс інтересів особистості, нації і держави;

ö       принцип верховенства Конституції полягає у відповідності даного законодавства Основному Закону держави. Воно не може звужувати прав і свобод громадян, що надані їм Конституцією;

ö       принцип верховенства закону означає, що Закон України „Про національну безпеку” являтиме собою безпосереднє джерело всіх інших нормативних актів, що регулюють правовідносини держави й особистості в сфері ЗНБ. Відповідно до цього принципу всі нормативно-правові акти щодо забезпечення національної безпеки мають відповідати не лише Конституції України, а й Закону України „Про національну безпеку”. Варто додати, що нормативно-правові акти розкривають зміст, деталізують положення закону, тому вони, будучи його органічним продовженням, конкретизують ті фундаментальні положення, що вже закріплені в законі, і ніяким чином не можуть виходити за його межі;

ö       принцип демократизму полягає у створенні юридичних механізмів щодо участі в забезпеченні національної безпеки широкого кола громадських організацій і тісного взаємозв’язку з уповноваженими органами державної влади в цій сфері. У більш абстрактній формі можна говорити про необхідність вироблення механізмів взаємодії державної і недержавної систем безпеки в сфері окреслених питань. У силу своєї специфіки даний принцип носить своєрідний характер, переважно в частині гласності здійснення певних заходів для ЗНБ. Разом з тим, ця діяльність має здійснюватися в строгій відповідності із законом;

ö       принцип соціальної доцільності являє собою застосування державою адекватних засобів реагування на динаміку соціальних явищ, у тому числі соціально-аномальних, з метою цементування балансу між об’єктивними потребами і національними інтересами з одного боку, і об’єктивними можливостями держави щодо задоволення цих потреб і забезпечення інтересів — з іншої. Даний принцип у своїй основі закладає потенцію гнучкості держави щодо реагування на динаміку соціальних явищ за допомогою застосування відповідного інструментарію, важливе місце серед який посідають законодавчі важелі;

ö       принцип наукової обґрунтованості вимагає, щоб весь інструментарій легітимації ЗНБ базувався на сучасних досягненнях науки і практики, застосуванні наукової методології, концепціях, досвіді міжнародного законодавства. Так, наприклад, для відпрацьовування проекту Закону України „Про національну безпеку” була створена спільна робоча група, що складається із співробітників Ради національної безпеки й оборони України, Служби безпеки України, Міністерства внутрішніх справ, Міністерства оборони, юристів-практиків і науковців елітних навчальних закладів нашої держави;

ö       принцип системності і погодженості означає певну послідовність, поступовість у законотворчості, взаємозв’язок і взаємодію законодавчих актів як зсередини, якщо сукупність нормативних актів по забезпеченню національної безпеки у своїй єдності буде утворювати нову якість, так і ззовні, якщо Закон України „Про національну безпеку” буде погоджений з іншими законодавчими актами, що стосуються питань захисту конституційного ладу і забезпечення національної безпеки. У даному випадку законодавство має складати систему, з огляду на що, воно, з одного боку, повинне бути гармонійно вибудоване зсередини, а з іншого боку — узгоджено ззовні;

ö       принцип пріоритетності загальновизнаних норм і принципів міжнародного права щодо національного законодавства означає узгодження аналізованого законодавства з нормами міжнародного, європейського права, з тими Конвенціями, угодами, які ратифікувала або до яких приєдналася Україна.

Для втілення в життя окреслених принципів існує механізм їхнього забезпечення, що ґрунтується на таких основах:

правові основи законотворчості полягають, на думку фахівців, в існуванні чітко регламентованої процедури законодавчої діяльності, що може знайти своє відображення в законі „Про  закони і законодавчу діяльність в Україні”, що може сприяти упорядкуванню процесу законотворчості[9];

плановість законодавчої діяльності полягає в діяльності законодавчих органів відповідно до заздалегідь розроблених програм, що позбавить законотворчий процес спонтанності, яка характеризується відсутністю відповідного обґрунтування планів законодавчої діяльності;

організація і координація законодавчої діяльності полягає в синхронізації прийняття нормативно-правових актів щодо забезпечення національної безпеки з іншими нормативними актами, які регулюють суспільні відносини в суміжних областях. Так, наприклад, прийняття Закону України „Про безпеку” варто супроводжувати прийняттям пакета нормативних актів, наприклад, таких як: Закони України „Про національну безпеку”, „Про безпеку особистості”, „Про недержавну систему безпеки” і т.ін.;

законодавча техніка полягає в необхідності написання закону простою, зрозумілою, однозначною мовою, яка б позбавляла можливості трактувати закон по-різному. Виконання цих вимог сприяє забезпеченню функції закону — регулюванню або охороні суспільних відносин;

інформаційне забезпечення законодавчої діяльності полягає в застосуванні цілеспрямованого комплексу заходів для розширення інформаційної бази. Суб’єкт законотворчої діяльності має володіти достатньою інформацією про об’єкт правового регулювання з метою надання законотворчій діяльності змістовного характеру. Рішення даної задачі базується на забезпеченні вище згаданих суб’єктів:

q  офіційними виданнями нормативно-правових актів, що регулюють механізм забезпечення національної безпеки і функціонування системи національної безпеки в цілому в інших країнах, довідниками  і коментарями до них;

q  інформацією про ратифіковані Україною міжнародні Конвенції, угоди, декларації і т.ін. стосовно ЗНБ;

q  аналітичними і прогностичними матеріалами щодо динаміки законодавства по цьому питанню;

q  науковими дослідженнями, монографіями концепціями;

q  матеріалами міжнародних і республіканських конференцій, симпозіумів, семінарів по цьому питанню.

наукове забезпечення законотворчості. На думку експертів Інституту законодавства Верховної Ради України невідповідність законодавчої бази вимогам правового забезпечення державного керування суспільством насамперед пояснюється відсутністю науково обґрунтованої системи керування законодавчим процесом, яке б передбачало, по-перше, планування законотворчої діяльності; по-друге, її оперативне регулювання з урахуванням особливостей конкретних форм цієї діяльності; по-третє, планомірну роботу, спрямовану на визначення ефективної законотворчості[10].

До основних засобів забезпечення законотворчої діяльності в сфері ЗНБ можна віднести:

• радикальну активізацію проведення наукових досліджень чинного  законодавства і практики його застосування для обґрунтування потреби в розробці правового поля ЗНБ;
• консультування при прийнятті будь-якого нормативного акта загальної системи правового поля ЗНБ як із практичними працівниками, так і з науковцями;
• проведення соціологічних досліджень по зазначених питаннях;
• проведення моніторингу законодавства щодо його відповідності потребам безпеки;
• аналіз вітчизняного і закордонного законодавства щодо застосування кримінально-правових норм, які передбачають відповідальність за вчинення злочинів, що посягають на основи національної безпеки;
• розроблення моделей і прогностичних сценаріїв, моніторинг розвитку законодавства в даній сфері;
• розробка наукових основ державної стратегії національної безпеки;
• проведення незалежної наукової експертизи нормативних актів у розглянутій сфері із залученням у разі потреби іноземних фахівців.

Підбиваючи загальний підсумок сказаному, хотів би помітити, що розроблення концептуальних основ формування правового поля забезпечення національної безпеки є одним з наріжних каменів становлення незалежної і суверенної України. Мета статті полягала в тому, щоб сфокусувати увагу наукового співтовариства на концептуальних основах побудови законодавства по забезпеченню національної безпеки. Визнаю, що деякі питання можуть носити дискусійний характер, разом з тим це обумовлено складністю і багатогранністю, а також невивченістю розглянутої проблематики. Правове забезпечення національної безпеки є цементуючою його основою, через що основна увага в даній статті було зосереджено на аналізові вкрай важливих питань визначення фундаментальних основ впровадження й організації функціонування системи законодавства по забезпеченню національної безпеки України.

Література