Кафтя Андрій Анатолійович
Здобувач Запорізького національного університету
Досліджено наслідки впливу становлення інформаційного суспільства в Україні та процесу інформатизації на таку складову правової системи як система законодавства. Визначено поняття «інформаційне законодавство». Окреслено основні недоліки та магістральні напрями розвитку вітчизняного інформаційного законодавства.
Ключові слова: інформатизація, правова система, система законодавства, інформаційне законодавство, інформаційне право
Исследованы последствия воздействия становления информационного общества в Украине и процесса информатизации на такую составляющую правовой системы как система законодательства. Определено понятие «информационное законодательство». Определены основные недостатки и магистральные направления развития отечественного информационного законодательства.
Ключевые слова: информатизация, правовая система, система законодательства, информационное законодательство, информационное право
Investigated the effects of the information society in Ukraine and process information for this part of the legal system as a system of laws. The concept of «information law». The basic weaknesses and main directions of the national information legislation.
Key words: informatization, legal system, system of law, information legislation, information law
Побудова інформаційного суспільства в Україні та входження нашої держави до інформаційної ери сприяла трансформації багатьох соціальних сфер. Зрозуміло, що певних перетворень набула й вітчизняна правова система. Аналіз наслідків впливу процесу інформатизації на її структурні елементи, дозволяє констатувати, що одних з найбільш серйозних змін зазнала система законодавства.
Динамічне та інтенсивне ухвалення інформаційних нормативно-правових актів різною юридичної сили сприяло виокремленню інформаційної галузі законодавства.
Однак, нині в юридичній доктрині не приділена достатня увага окресленню наслідків впливу інформатизації на вітчизняну систему законодавства, що й обумовлює актуальність написання цієї наукової статті.
Метою наукової статті є розкриття стану та тенденцій розвитку інформаційного законодавства України.
Задля цього автором поставлені такі завдання: 1) визначити поняття «інформаційне законодавство»; 2) окреслити основні риси вітчизняного інформаційного законодавства; 3) виокремити магістральні напрями розвитку інформаційного законодавства України.
Написання даної наукової статті ґрунтується на фундаментальних працях таких відомих вітчизняних фахівців інформаційної проблематики, як: В. Ю. Баскаков, В. Д. Гавловський, М. В. Гуцалюк, М. І. Дімчогло, В. А. Залізняк, В. Ф. Коваль, Б. А. Кормич, В. А. Ліпкан, О. В. Логінов, О. А. Мандзюк, А. І. Марущак, П. Є. Матвієнко, Л. І. Рудник, К. Г. Татарникова, В. І. Теремецький, А. В. Тунік, О.В. Стоєцький, В. С. Цимбалюк, Л. С. Харченко, К. П. Череповський, М. Я. Швець, Т. А. Шевцова, О. В. Шепета, О. В. Чуприна тощо.
За даними Держкомстату України ще у 2008 року інформаційні відносини було урегульовано 257 законами України та 290 постановами Верховної Ради України, 368 указами та 87 розпорядженнями Президента України, 1149 постановами та 206 розпорядженнями Кабінету Міністрів України, а також 1095 нормативними актами міністерств і відомств України [1, с. 480].
Зважаючи на подальше становлення інформаційного суспільства та інформатизації в Україні, а також входження нашої держави в європейський та міжнародний інформаційний простір, кількість таких актів щорічно збільшується.
О. Г. Марценюк стверджує: «Сьогодні Україна має сотні законодавчих та інших нормативно-правових актів, що зорієнтовані на розвиток інформаційних процесів, захист національного інформаційного простору, прискорення інтегральних процесів в світовому інформаційному просторі» [2, с. 35].
Попри таку статистику більшість науковців при дослідженні певних інформаційних проблем аргументовано доводять необхідність розроблення та ухвалення нових інформаційних нормативно-правових актів. Наприклад, після чергового круглого столу, присвяченому державному управлінню перехідних суспільств в умовах глобалізації, з метою розвитку інформаційної сфери учасниками було запропоновано розробити такі закони:
– про розвиток галузі інформаційних технологій;
– організація обліку і моніторингу;
– впорядкування систем сертифікації, стандартизації, ліцензування;
– розвиток інформаційних систем;
– забезпечення інформаційної безпеки;
– захист і використання інтелектуальної власності;
– захист авторського права [3, с. 8].
Сплеск пропозицій науковців щодо ухвалення тих чи інших інформаційних нормативно-правових актів пов’язаний не лише з динамічністю розвитку інформаційних правовідносин. Як вірно стверджує О. А. Баранов: «Закони покликані не тільки юридично фіксувати суспільні відносини, що вже склалися або достатньою мірою сформувалися, але й активно формувати перспективні відносини, які визначатимуть вектор розвитку суспільства в майбутньому» [4, с. 62].
Хоча є діаметрально протилежні думки з цього приводу: «…нам не потрібно створювати нові закони у сфері інформації, а систематизувати вже існуючі, визначаючи у них правові гіперзв’язки з метою подальшого їх кодифікування на рівні Кодексу України про інформацію» [5, с. 82].
Попри таку жваву дискусію науковців з приводу необхідності подальшої динамічної та інтенсивної правотворчої діяльності в інформаційній сфері, трактування поняття «інформаційне законодавство» й донині є нормативно невизначеним.
Майже в кожному інформаційному нормативно-правовому акті міститься власне поняття: «законодавство про інформацію» (Закон України «Про інформацію»), «законодавство України про наукову і науково-технічну діяльність» (Закон України «Про наукову і науково-технічну діяльність»), «законодавство про Національну програму інформатизації» (Закон України «Про Національну програму інформатизації», «законодавство України про державну таємницю» (Закон України «Про державну таємницю») тощо.
З метою забезпечення виконання завдань з організації та ведення еталонної бази даних правової інформації, необхідної для формування правової політики, підвищення ефективності правового регулювання, реалізації програм законопроектних робіт, забезпечення правової реформи в Україні, вдосконалення обліку актів законодавства, а також забезпечення автоматизованого обміну правовою інформацією затверджено класифікатор галузей законодавства України, де виокремлено галузь законодавства «зв’язок, інформація та інформатизація» [5].
При тому у концептуальному нормативно-правовому акті, що регулює відносини щодо створення, збирання, одержання, зберігання, використання, поширення, охорони, захисту інформації – Законі України «Про інформацію», на відміну від зазначених вище актів, це поняття взагалі не окреслюється, попри активне оперування ним в низці статей.
У попередній редакції Закону України «Про інформацію» також застосовувалось поняття «законодавство України про інформацію», яке становить Конституція України, цей Закон, законодавчі акти про окремі галузі, види, форми і засоби інформації, міжнародні договори й угоди, ратифіковані Україною, та принципи і норми міжнародного права [6].
Семантичний та герменевтичний аналіз вищезазначеної норми права дав змогу В. А. Ліпкану та В. А. Залізняку дійти таких висновків.
- Даний нормативно-правовий акт містить вузьке розуміння терміна «законодавство», залишаючи осторонь підзаконні нормативно-правові акти. Хоча більшість інформаційних відносин урегульовані саме підзаконними нормативно-правовими актами, про що детальніше поговоримо далі.
- Доволі спірним залишається той факт, що законодавство України про інформацію обмежується винятково законодавчими актами про окремі галузі, види, форми і засоби інформації, оскільки виникає питання: що робити з нормативно-правовими актами, які встановлюють режими доступу до інформації чи інші аспекти інформаційної діяльності.
- Не менш дискусійним є положення про «принципи і норми міжнародного права», оскільки Конституція України чітко визначила, що лише чинні міжнародні договори, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України. Що робити з тими принципами міжнародного права, які можуть порушувати національний суверенітет і нести загрозу національній безпеці [8, с. 132]?
Попри зазначені вище конструктивні зауваження щодо змісту поняття «законодавство про інформацію», вважаємо серйозною правовою прогалиною відсутність нормативної дефініції цього поняття, адже більшість положень інформаційних нормативно-правових актів мають відсильні та бланкетні норми з прив’язкою «це питання вирішується згідно з чинним інформаційним законодавством» чи «законодавством про інформацію». Саме тому суди при винесенні певного рішення можуть застосовувати широке та вузьке трактування цього поняття, що, своєю чергою, є загрозою інформаційним правам і свободам людини та громадянина чи національним інтересам у інформаційній сфері держави і суспільства.
Процес правореалізації та судочинства ускладнюється тим, що нині відсутня нормативна дефініція більш широкого поняття «законодавство» щодо поняття «інформаційне законодавство».
Так, слушною є думка Д. Лилак: «… що термін «законодавство» хоча досить широко застосовується у правовій системі, але не має легалізованого однозначного визначення ні в Конституції, ні в законах України. Хоча цей термін є елементом юридичної техніки, проте і в теорії права дослідники не досягли консенсусу у його розумінні. При визначенні його розуміння у застосуванні пропонується дотримуватися певних вимогам: термін «законодавство» має вживатися в тому чи іншому нормативно-правовому акті однозначно; це єдине значення повинно бути загальновизнаним; він має зберігати свій особливий зміст у кожному новому правовому акті» [9, с. 48 ].
Бурхлива наукова дискусія з цього приводу унеможливлює стабілізації ситуації, адже кожен з науковців аргументовано доводить власну точку зору, застосовуючи той чи інший спосіб тлумачення: буквальний, звужений, розширений.
«Відповідно до першого підходу законодавство обмежується лише такими правовими актами, як закони. Згідно з другим — до його складу входять нормативно-правові акти лише вищих органів державної влади (парламенту, глави держави та уряду). Щодо третього, то законодавством охоплюються всі нормативно-правові акти, прийняті відповідно до своїх повноважень державними органами та органами місцевого самоврядування» [8, с. 102].
Поряд з цими позиціями, на наш погляд, не менш важливим для забезпечення інформаційних прав і свобод людини та громадянина чи національних інтересів у інформаційній сфері держави і суспільства є окреслення місця норм та принципів міжнародного права в національній правовій системі. Чи є джерелами інформаційного законодавства міжнародні нормативно-правові акти? Це питання особливо актуалізується у зв’язку з транснаціональністю інформаційних правопорушень та все частішим зверненням до міжнародних інституцій осіб, інформаційні права і свободи яких порушено.
Дивним вбачається надане визначення поняття «законодавство» у першій вітчизняній юридичній енциклопедії як система нормативних актів, якими регулюються суспільні відносини, і як головний засіб реалізації функцій законодавчої влади та основний метод здійснення правотворчої функції держави, що полягає у діяльності відповідних державних органів з розроблення, прийняття і оприлюднення законів та інших нормативних актів [10, с. 210-211]. По-перше, дане визначення має занадто неінформативний та ненауковий характер. По-друге, неприпустимим вбачається в такому виданні як енциклопедія, яка має бути, певним золотим стандартом з-поміж плюралізма наукових поглядів на дискусійні питання, врахування Рішень Конституційного Суду України як обов’язкових для виконання на всій території нашої держави.
За конституційним зверненням Київської міської ради професійних спілок до Конституційного Суду України було ухвалено відповідне рішення, де зауважено: «…термін «законодавство» досить широко використовується у правовій системі в основному у значенні як сукупності законів та інших нормативно-правових актів, які регламентують ту чи іншу сферу суспільних відносин і є джерелами певної галузі права. У законах залежно від важливості й специфіки суспільних відносин, що регулюються, термін «законодавство» вживається в різних значеннях: в одних випадках маються на увазі лише закони, в інших, передусім кодифікованих актах, поняття «законодавство» включає закони, інші правові акти Верховної Ради України, акти Президента та Кабінету Міністрів України, а в деяких випадках – також нормативно-правові акти центральних органів виконавчої влади» [11].
Внаслідок розгляду цього звернення та глибокого аналізу порушеної тематики Конституційний Суд України вирішив, що терміном «законодавство», який вживається у частині третій статті 21 Кодексу законів про працю України щодо визначення сфери застосування контракту як особливої форми трудового договору, треба розуміти так, що ним охоплюються закони України, чинні міжнародні договори України, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, а також постанови Верховної Ради України, укази Президента України, декрети і постанови Кабінету Міністрів України, прийняті в межах їх повноважень та відповідно до Конституції України і законів України [11].
Попри те, що Конституційний Суд України надав визначення терміна «законодавство» винятково в контексті частини третьої статті 21 Кодексу законів про працю України, вважаємо дане Рішення має враховуватись при визначення інших суміжних понять, зокрема «інформаційне законодавство».
Саме тому підтримуємо позицію В. А. Ліпкана та В. А. Залізняка, які запропонували під інформаційним законодавством України розуміти систему законів України, чинних міжнародних договорів України, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, а також підзаконних нормативно-правових актів України, прийнятих відповідно до Конституції України, що регулюють суспільні відносини у сфері інформації [8, с. 104].
Складність проблеми законодавчого регулювання процесів розвитку інформаційної сфери обумовлена тим, що ці процеси охоплюють різні комплекси не тільки юридичних, а ще й різні комплекси економічних та технічних проблем. Їх вирішення в найближчому майбутньому стане першочерговою задачею [12, с. 176; 13, с. 7–32].
Інформаційне законодавство складається з кримінальних, цивільних, адміністративних, конституційних норм тощо.
За змістом інформаційне законодавство є комплексним міжгалузевим правовим явищем, що складається з приписів приватно-правового та публічно-правового характеру, об’єднаних таким предметом правового регулювання, як суспільні відносини, які формуються у сфері інформаційної діяльності суб’єктів інформаційних відносин [14, с. 91].
Ситуаційний підхід до ухвалення інформаційних нормативно-правових актів детермінував наявність значного кола проблем нормативно-правового регулювання інформаційних правовідносин.
О. Г. Марценюк виокремлює такі:
- Відсутність легальної, чіткої, ієрархічної єдності законів, що призводить до суперечливого тлумачення та застосування норм права на практиці.
- Різні закони та підзаконні акти, що регулюють суспільні відносини, об’єктом яких є інформація, приймались в різні часи і, особливо, без узгодження понятійного апарату. Такі нормативні акти не мають чітко визначеного змісту, недостатньо коректні. Термінологічні розбіжності, різне тлумачення однакових за назвою та формою визначень призводить до варіантного розуміння та застосування норм на практиці. Найбільш важливі терміни, які передбачають тільки одне визначення, мають різні визначення в різних нормативних актах. До них відносяться «таємна інформація», «таємниця», «документ», «документована інформація», «майно», «власність», «володіння», «інтелектуальна власність», «автоматизована система», «суб’єкт суспільних відносин», «учасники суспільних відносин», «система інформаційних відносин» та деякі інші.
- Значна кількість законів та підзаконних нормативних актів в сфері інформаційних відносин ускладнює їх пошук, аналіз та узгодження для практичного застосування.
- Має місце розбіжність відносно розуміння структури та складу системи законодавства в сфері інформаційних відносин та підходів до їх формування. В окремих законах до системи законодавства залучаються норми, що встановлені в підзаконних актах. В практиці правозастосування це призводить до колізії норм, ігнорування норм закону на користь норм підзаконного акту.
- Нові правові акти в сфері суспільних інформаційних відносин часто неузгоджені концептуально з раніше прийнятими, що призводить до правового хаосу [2, с. 38].
Крім суто правових недоліків нормативно-правового регулювання інформаційних правовідносин та як наслідок неефективності інформаційного законодавства, негативно на стан реалізації відповідних інформаційних норм впливає й недостатній рівень правової та інформаційної культури осіб, що покликані їх реалізовувати.
Наприклад, ми погоджуємось з міркуваннями О. Г. Марценюка щодо хаотичності та масовості інформаційних нормативно-правових актів, відсутності узгодження інформаційних дефініцій тощо. Однак які можуть виникати проблеми в правозастосуванні, якщо є колізія норм між законом та підзаконним нормативно-правовим актом? Які причини застосовувати норми тих актів, що були ухвалені раніше, зважаючи на загальновизнані правила подолання темпоральних, ієрархічних та змістовних колізій?
Більш конструктивною вбачається позиція Ю. Є. Максименко з цього приводу: «Характерною рисою національного інформаційного законодавства є декларативність значного масиву норм без указівок на шляхи їх реалізації, внаслідок чого спостерігається низький рівень правореалізації норм права, що регулюють суспільні відносини у сфері забезпечення інформаційної безпеки. Крім того, наявність численних бланкетних норм права, багатьох абстрактних, суб’єктивних понять, що потребують офіційного тлумачення або чіткого визначення, а також відсутність закріплення фундаментальних, базових дефініцій (наприклад, інформаційна безпека) є джерелами загроз інформаційній безпеці України» [15, с. 143].
Не меншою уваги заслуговують також й міркування В. А. Ліпкана, який зауважив, що «…в інформаційному законодавстві відсутній чітко сформульований склад багатьох правопорушень, а також не виділено ознаки, за якими ті чи інші інформаційні правопорушення мають бути згруповані до однієї глави. Більше того у даному контексті ми хотіли б звернути увагу на ту обставину, що нині через кволість із розвитком методологічних засад інформаційного права, відбувається штучне гальмування розвитку інформаційно-правової науки. Зокрема відсутні напрацювання щодо таких актуальних питань як: інформаційні конфлікти, інформаційно-правовий компроміс, інформаційно-правова відповідальність, інформаційна деліктологія, інформаційна функція держави тощо. Зокрема, теоретичний вакуум щодо концептуального оформлення інформаційно-правової відповідальності унеможливлює розроблення інформаційної деліктології, які разом складають могутній пласт майбутнього Кодексу України про інформацію. За таких умов, коли відповідальність за вчинення інформаційних правопорушень передбачена нормами різних кодексів утворюються штучні колізії, а в цілому нівелюється принцип невідворотності покарання. Так само невирішеними лишаються процедурні питання процесуального порядку притягнення до інформаційно-правової відповідальності» [16, с. 127].
Отже, інформаційне законодавство займає надзвичайно важливе місце в правовій системі України. Зважаючи на стихійний та ситуативний характер ухвалення інформаційних нормативно-правових актів, говорити про ефективність вітчизняного інформаційного законодавства неможливо. Саме тому виправданим вбачаються пропозиції науковців щодо необхідності проведення фахової систематизаційної діяльності у цій сфері з врахуванням тенденцій міжнародного нормативно-правового регулювання інформаційних правовідносин.
ЛІТЕРАТУРА:
- Правова інформатика : підруч. : за ред. В. Дурдинця, Є. Моісеєва, М. Швеця. [2-е вид.]. — К. : ПанТот, 2007. — 524 с.
- Марценюк О. Г. Теоретико-методологічні засади інформаційного права України: реалізація права на інформацію : дис. … канд. юрид. наук : 12.00.07 / Олександр Геннадійович Марценюк. — К., 2009. — 266 с.
- Державне управління перехідних суспільств в умовах глобалізації : матеріали засідання міжнародного круглого столу. — К., 2001. — 69 с.
- Баранов О. А. Інформаційне право України : стан, проблеми, перспективи — К. : СофтПрес, 2005. — 316 с.
- Красноступ Г. Організаційно-правові аспекти необхідності реформування сучасного інформаційного законодавства / Г. Красноступ // Право України. — 2005. — № 9. — с. 81—83
- Про затвердження Класифікатора галузей законодавства України : Наказ Міністерства Юстиції України : [Електронний ресурс]. — Режим доступу : htth: // www.rada.gov.ua
- Про інформацію : Закон України від 13 січня 2011 року № 2938-VI : [Електронний ресурс]. — Режим доступу : htth: // www.rada.gov.ua
- Ліпкан В. А. Систематизація інформаційного законодавства України : [моногр.] / В. А. Ліпкан, В. А. Залізняк ; за заг. ред. В. А. Ліпкана. — К. : О. С. Ліпкан, 2012. — 304 с.
- Лилак Д. Колізії наукових поглядів на поняття «законодавство» і практичну необхідність його нормативної легалізації / Д. Лилак // Право України. — 2001. — № 8. — С. 48–51
- Шемшученко Ю. С. Безпека національна / Ю. С. Шемшученко // Юридична енциклопедія : у 6 т. / редкол. : Ю. С. Шемшученко (відп. ред.) та ін. — К. : Укр. енцикл., 1998. — Т. 1. — С. 210—211.
- Рішення Конституційного Суду України від 9 липня 1998 року № 12-рп/98 (справа про тлумачення терміна «законодавство»). – Конституційний Суд України. Рішення. Висновки. 1997-2001. Кн. 1 / Відповід. редакт. канд. юрид. наук П.Б. Євграфов. — К. : Юрінком Інтер, 2001. — С. 272—276.
- Кохановська О. В. Цивільно-правові аспекти регулювання відносин у сфері використання інформаційних систем : дис. … канд. юрид. наук : 12.00.03 / Кохановська Олена Велеонінівна. — К., 1998. — 199 с.
- Правове забезпечення інформаційної діяльності в Україні : [за заг. ред. Ю. С. Шемшученка, І. С. Чижа]. — К. : Юридична думка, 2006. — 384 с.
- Гетманцев Д. До питання про інформаційне право як самостійну галузь права України / Д. Гетманцев // Підприємство, господарство і право . — № 3. — 2007. — с. 88—91
- Максименко Ю. Є. Теоретико-правові засади забезпечення інформаційної безпеки України : дис… канд. юрид. наук : 12.00.01 / Юлія Євгеніївна Максименко. — К., 2007. — 188 с.
- Ліпкан В. Засади розвитку інформаційної деліктології / В. Ліпкан, Ю. Максименко// Право України. — 2013. — № 12. — С. 125—127.