Адміністративно-правове регулювання діяльності недержавних пенсійних фондів в Україні : [Монографія] / А. А. Кафтя, В. А. Ліпкан, Н. Ю. Баланюк / За заг. ред. В. А. Ліпкана. — К. : ФОП О. С. Ліпкан, 2015. — 316 с.
ISBN 978-966-2439-50-2
Монографію присвячено дослідженню особливостей адміністративно-правового забезпечення діяльності недержавних пенсійних фондів в Україні. Висвітлено поняття механізму адміністративно-правового регулювання діяльності недержавних пенсійних фондів. Визначено особливості становлення та юридичну сутність недержавних пенсійних фондів. Розкрито специфіку здійснення державного контролю та нагляду за функціонуванням недержавних пенсійних фондів, На основі проведеного аналізу діяльність найбільших недержавних пенсійних фондів України виділено напрями розвитку та вдосконалення елементів механізму адміністративно-правового регулювання діяльності НПЗ. Проаналізовано структуру та сучасний стан пенсійної системи України, надано пропозиції щодо шляхів її поступової реорганізації з трирівневої у дворівневу з подальшим наданням переваги індивідуальним накопичувальним рахункам, відкритим у НПФ.
Детально розглянуто основні компоненти системи заходів з удосконалення адміністративно-правового регулювання відносин у сфері НПЗ. Приділено значну увагу розгляду питання створення умов, за яких вчиняти протиправні діяння у сфері НПЗ є економічно невигідним, та утворення організаційно-правової інфраструктури виявлення й превентивної протидії вчиненню протиправних діянь у сфері пенсійного забезпечення.
Монографія стане в пригоді аспірантам, науково-практичним працівникам та усім, хто цікавиться питаннями діяльності недержавних пенсійних фондів.
ВСТУП
Проведення пенсійної реформи в Україні передбачає запровадження на рівні з солідарною системою капіталізованих (накопичувальних) пенсійних фондів – накопичувального та недержавних пенсійних фондів (далі – НПФ). На відміну від Пенсійного фонду України, внески до якого призначено для виплати поточних пенсій, надходження до НПФ накопичуються та інвестуються. Саме від збалансованого й компетентного механізму адміністративно-правового регулювання діяльності НПФ безпосередньо залежатимуть умови його створення та функціонування, нагляд та контроль за його діяльністю, результативність інвестування коштів, а отже, обсяги індивідуальних пенсійних накопичень у таких фондах.
Нещодавно ухвалено ряд законодавчих актів і нормативних документів щодо діяльності НПФ, серед яких Закон України «Про недержавне пенсійне забезпечення» та Закон України «Про заходи щодо законодавчого забезпечення реформування пенсійної системи». Однак процес створення та розвитку НПФ в Україні просувається доволі повільно через брак досвіду та системних наукових досліджень, розроблень і запровадження ефективних регуляційних і стимулюючих заходів, які наразі є вельми актуальними, однак доволі складними. Актуальність розроблення державою обґрунтованої політики щодо формування механізмів добровільного пенсійного страхування, посилення державного контролю і регулювання таких фондів обумовлена також негативними результатами діяльності трастів і НПФ у 90-х роках минулого століття, що донині є одним із суттєвих факторів недовіри населення до будь-яких фінансових інститутів.
Водночас ще не зовсім сформувалося сприятливе економічне середовище для розвитку НПФ в Україні. Основні проблеми становлення пов’язані з низьким рівнем макроекономічної стабільності держави, незадовільними показниками ефективності діяльності підприємств, капіталізації фінансового ринку та доходів населення. Отже, наявний ряд факторів, що стримують розвиток НПФ і результативніше використання закладеного в них потенціалу.
Наукові дослідження передумов заснування нової системи НПФ, перспектив активізації діяльності, створення більш сприятливих умов для зростання, а також можливостей державного та корпоративного регулювання набувають актуальності у зв’язку з визначеною Урядом стратегією щодо формування середнього класу в державі, оскільки динаміка вкладів населення до НПФ напряму залежить від зміцнення саме цього соціального прошарку.
Аналіз сучасних наукових джерел з актуальних питань цієї проблеми надає можливість дійти висновку, що вони перебувають насампочатку шляху. Тому дослідження саме цих аспектів має суттєве теоретичне та практичне значення.
Проблеми розвитку соціальної політики та реформування системи пенсійного забезпечення досліджували і вітчизняні, і зарубіжні науковці. Теоретико-методологічні основи побудови системи недержавного пенсійного забезпечення знайшли своє відображення у наукових працях таких відомих вітчизняних вчених, як В. В. Басов, А. О. Бахмач, В. М. Бутузов, Ю. В. Вітка, Л. К. Воронова, В. В. Гордієнко, Б. О. Зайчук, М. В. Лазебна, Е. М. Лібанова, О. Г. Морозов, А. А. Нечай, А. З. Остапович, М. М. Папієв.
Проблеми дослідження розвитку та функціонування НПФ за останні 20 років вивчали і зарубіжні фінансисти: М. Віннер, Р. Вона, Д. Снелбекер, Є. Ролкер, а також вітчизняні вчені у галузі фінансового права та економічної діяльності, науковці-юристи: В. Б. Авер’янов, О. Ф. Андрійко, А. І Берлач, Ю. В. Вітка, І. П. Голосніченко, Н. М. Ковальова, Р. А. Калюжний, М. П. Кучерявенко, Д. М., Лук’янець, А. А. Нечай, О. А Новіков, О. В. Михайлов, Мудраков В. І., Н. Р. Нижник, М. Б. Ріппа, Л. А. Савченко, О. В. Солдатенко, О. Й. Ткач, В. О. Яценко.
В Україні функціонування НПФ у межах державного контролю та нагляду вперше було комплексно досліджено в роботі І. О. Ткаліча «Правове регулювання діяльності недержавних пенсійних фондів у системі недержавного пенсійного забезпечення України» (спеціальність 12.00.07 – адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право).
Дослідженню ефективності реформування пенсійних систем у накопичувальні фонди приділяють увагу І. Ю. Горюнов, А. Є. Єфремов, Т. В. Конорєва, Є. Г. Крилова, В. І. Мудраков, Л. О. Сетченкова, І. І. Соколов, Н. В. Орлова.
Здійснивши аналіз наукових джерел, автори дійшли висновку, що теоретичні та практичні аспекти діяльності НПФ донині залишаються на стадії розроблень, тому, зазвичай, переважна більшість науковців акцентує увагу на дослідженні теоретичних проблем термінології, історії виникнення та становлення приватних пенсійних фондів, оцінці їх переваг у порівнянні з державними пенсійними системами. Водночас проблемам ролі і значення адміністративно-правового впливу на процес становлення і розвитку ринку НПФ у системі недержавного пенсійного забезпечення в юридичній літературі приділено недостатньо уваги. Проте саме державі належить право встановлювати „принципи й правила” розвитку зазначеного пенсійного забезпечення.
Попри наявність значної кількості наукових досліджень, присвячених різним аспектам діяльності НПФ, поза науковим обігом залишилося комплексне дослідження адміністративно-правового забезпечення діяльності цих організацій.
Саме тому й випливає актуальна проблема належного адміністративно-правового забезпечення функціонування НПФ в Україні.
Мета роботи: на основі досягнень юридичної науки, узагальнення правозастосовної діяльності, аналізу вітчизняного й іноземного законодавства здійснити комплексний аналіз наукових і нормативно-правових джерел для визначення сутності адміністративно-правового регулювання діяльності НПФ у системі НПЗ і на цій основі розробити пропозиції щодо удосконалення системи організації діяльності НПФ та реформування механізму адміністративно-правового впливу на діяльність НПФ.
Досягнення поставленої мети передбачає розв’язання таких задач:
– проаналізувати стан наукових розроблень даної проблеми в аспектах адміністративно-правового забезпечення, управління та організації діяльності НПФ;
– вивчити історичний досвід створення НПФ і правових методів забезпечення їх діяльності у вітчизняній та світовій практиці, проаналізувати розвиток правової основи недержавного пенсійного забезпечення в Україні;
– виокремити елементи механізму недержавного пенсійного забезпечення та запропонувати авторське визначення дефініції „механізм адміністративно-правового регулювання діяльності недержавних пенсійних фондів”;
– обґрунтувати роль держави та недержавних організацій в регулюванні діяльності НПФ (зокрема проаналізувати статус, структуру та функції державних органів, що впливають на недержавне пенсійне забезпечення);
– надати теоретичне обґрунтування функціональних обов’язків органів державного нагляду та контролю за діяльністю суб’єктів системи недержавного пенсійного забезпечення;
– проаналізувати настання адміністративно-правової відповідальності у вигляді системи санкцій, що може застосовуватися органами державного нагляду та контролю до суб’єктів НПФ, тим самим сформулювати пропозиції щодо частин Закону України «Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг»;
– розробити практичні рекомендації щодо напрямів реформування національної системи недержавного пенсійного забезпечення, водночас визначивши основні недоліки, що роблять НПФ фінансово непривабливими;
– сформувати концептуальні підходи щодо вдосконалення чинних механізмів державного регулювання функціонування та розвитку системи недержавного пенсійного забезпечення в Україні.
Об’єкт дослідження — суспільні відносини, що виникають у сфері діяльності НПФ в Україні.
Предмет дослідження — адміністративно-правові засади функціонування НПФ в Україні.
Методологічну основу дослідження становлять теоретичні положення та методи наукового пізнання взаємопов’язаних та взаємообумовлених процесів розвитку НПФ, визначення їх ролі у системі адміністративно-правових відносин.
Методологічна основа дослідження складається із таких наукових методів: діалектичного, історико-правового, порівняльно-правового, системно-структурного.
Так, діалектичний метод був використаний для аналізу НПФ у якості об’єкта адміністративно-правового впливу. Додатково за допомогою діалектичного методу було визначено характеристику галузі недержавного пенсійного забезпечення та адміністративно-правові засади створення та функціонування недержавних пенсійних фондів в Україні. Історико-правовий та порівняльно-правовий методи дали змогу відстежити основні тенденції розвитку НПФ, зокрема: правову основу недержавного пенсійного забезпечення в Україні, НПФ у системі недержавного пенсійного забезпечення громадян, поняття та види НПФ. Методи наукового дослідження – синтез та системний аналіз віднайшли своє застосування при характеристиці елементів механізму недержавного пенсійного забезпечення, організації державного нагляду та контролю за діяльністю НПФ. Використання статистичного методу надало можливість виокремити найбільші НПФ України. За допомогою порівняльно-правового методу була надана оцінка ступеню захищеності вкладників НПФ.
У роботі використано також окремі загальнонаукові методи: за допомогою логіко-семантичного методу розроблено та визначено зміст понять «механізм адміністративно-правового регулювання діяльності недержавних пенсійних фондів», «пенсійний план (схема)».
Емпіричну та нормативну базу дослідження сформували законодавчі та відомчі нормативно-правові акти: Конституція України, закони України, акти Президента України, Кабінету Міністрів України, центральних органів виконавчої влади, нормативні акти міжнародного значення; статистичні дані про діяльність НПФ в Україні; експертні оцінки розвитку та стану ринку послуг із недержавного пенсійного забезпечення, вітчизняна й іноземна наукова література, публікації у періодичних виданнях, матеріали міжнародних і науково-практичних конференцій, довідкова література, а також експертні оцінки та дані державної статистики.
ВИСНОВКИ
Підбиваючи підсумки зазначимо, що у монографічному дослідженні наведено теоретичне узагальнення дослідницької роботи та отримано нові науково обґрунтовані результати, які у сукупності вирішують конкретне наукове завдання щодо розробки та уточнення визначень термінів, положень та пропозицій, спрямованих на створення та впровадження системи заходів щодо удосконалення адміністративно-правового забезпечення функціонування недержавних пенсійних фондів.
Дослідження специфіки адміністративно-правового регулювання діяльності недержавних пенсійних фондів у системі недержавного пенсійного забезпечення України дозволило запропонувати нове розв’язання визначених наукових проблем і зробити такі висновки.
Здійснений аналіз заходів державного впливу та стимулювання системи недержавного пенсійного забезпечення у різних країнах світу дає нам змогу зрозуміти факт адаптованості цих державних механізмів впливу до умов певного середовища, тобто, як правило, дані заходи засновуються на ґрунтовній законодавчій базі та належним чином структуровані. Вони включають: по-перше, роботу над розробленням законодавчої бази щодо забезпечення функціонування недержавних пенсійних фондів; по-друге, налагодження та регламентування взаємозалежних компонентів механізму системи: співвідношення зобов’язань пенсійних фондів та активів, напрямів та фінансових можливостей розподілу резервів, виокремлення місць для функціонування посередників пенсійних фондів, умови ліцензування компаній з управління активами; адміністрування НПФ; по-третє, встановлення особливостей визнання НПФ банкрутом та механізм захисту учасників та вкладників пенсійних фондів із паралельним запровадженням політики щодо правил інвестування коштів НПФ у фінансові інструменти, які мінімізували б ризики і гарантували доходи таких фондів.
У процесі дослідження світового досвіду функціонування механізмів адміністративно-правового забезпечення діяльності НПФ з’ясовано, що обов’язковість участі у накопичувальних пенсійних системах, скоріше за все, продиктоване більш жорсткими критеріями управління з боку держави у більшості країн світу. Це пояснюється наявністю однорідних характерних рис у досліджуваних об’єктах, а саме: нерозвиненістю фондового ринку, корпоративної культури, конкурентного середовища, до яких відноситься і Україна.
Тому з огляду на недосконалість фінансового ринку країни, що пояснюється недостатністю фінансових інструментів відповідного рівня, відсутність досвіду функціонування накопичувальних пенсійних фондів, розвиток НПФ в Україні вимагає удосконалення відокремленого нормативно-правового поля функціонування системи НПЗ з одночасною побудовою адміністративно-правових механізмів державного забезпечення.
Доведено, що одним із факторів успішного функціонування НПФ у країнах континентального, а також англо-саксонського права є розвинена мережа професійних співтовариств актуаріїв та аудиторів. У нашій державі правам та обов’язкам незалежних органів у сфері НПЗ, серед яких: спеціалізований депозитарій, аудитор, актуарій – уваги на правовому рівні приділено обмаль. У зв’язку із цим пропонується розширити на законодавчому рівні права цього незалежно-наглядового органу, відповідно запропонувавши внести зміни до ч.5 розділу І ЗУ «Про недержавне пенсійне забезпечення», а саме:
– змінивши назву ст. 5 розділу І Закону «Про недержавне пенсійне забезпечення» з «Аудиторські перевірки у сфері недержавного пенсійного забезпечення» на «Зовнішній контроль»;
– додати до ст. 5 розділу І Закону «Про недержавне пенсійне забезпечення» п. 4 з текстом: «Спеціалізований депозитарій. Щоденно контролює додержання правил розміщення коштів пенсійних резервів й вимог при інвестуванні коштів пенсійних накопичень. Про виявлені недоліки спеціалізований депозитарій зобов’язаний повідомляти до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг й відповідну управляючу компанію фонду. Депозитарій виступає зберігачем сертифікатів цінних паперів й веде облік й перехід прав на цінні папери, в яких розташовані кошти пенсійних резервів й інвестовані кошти пенсійних накопичень»;
– додати до ст. 5 розділу І Закону «Про недержавне пенсійне забезпечення» п. 5 з текстом: «Незалежний актуарій. Щорічний висновок актуарія вміщує результати актуарного оцінювання узятих фондом зобов’язань перед вкладниками, учасниками й застрахованими особами, а також результати оцінювання актуарної вартості коштів пенсійних резервів й коштів пенсійних накопичень».
Надано власні вузьке та розширене визначення поняття «пенсійний план (схема)». Вузьке визначення: Пенсійний план (схема) – встановлені Статутом і Правилами недержавного пенсійного фонду умови і порядок недержавного пенсійного забезпечення учасників. Розширене визначення: Пенсійний план (схема) – це встановлені для учасників даного недержавного пенсійного фонду опис, розміри, порядок і періодичність здійснення пенсійних виплат, а також права й обов’язки вкладника цього фонду та порядок і строки сплати ним пенсійних внесків.
Вважається за необхідне включити до додатків статуту НПФ пенсійну схему як невід’ємний компонент, оскільки збільшення кількості учасників пропорційне збільшенню кількості пенсійних схем, що використовують у своїй діяльності НПФ. Це надасть можливість більш широкого вибору механізму сплати пенсійних внесків з врахуванням можливостей та потреб вкладника
На основі теоретичних та практичних досліджень встановлений найбільш оптимальний для нашої держави варіант участі роботодавця та вкладника у пенсійній схемі – солідарний, коли участь у пенсійній схемі передбачатиме спільну відповідальність роботодавця і працівника в частині формування майбутніх пенсій громадян.
Вперше надано визначення поняття «механізм адміністративно-правового регулювання діяльності недержавного пенсійного забезпечення» – це цілісний комплекс адміністративно-правових засобів, які спрямовані на врегулювання відносин у сфері недержавного пенсійного забезпечення та охорони й задоволення інтересів фізичних і юридичних осіб-вкладників суб’єктами публічного адміністрування – законодавчим органом (ВРУ), державними органами контролю та нагляду.
З’ясовано, що система заходів з удосконалення адміністративно-правового забезпечення відносин у сфері НПЗ повинна бути комплексною і паралельно включати в себе не тільки правові заходи, а й заходи економічного, інформаційного, організаційного спрямування.
З метою посилення протидії утворення нових факторів, які передують виникненню протиправних відносин у сфері НПЗ, слід переглянути чинний адміністративно-правовий режим управління та регулювання діяльності у сфері НПЗ – тобто запровадити поступову модернізацію моделі та функцій держрегуляторів з метою уникнення дублювання функцій різних державних органів з подальшим утворенням ефективної системи державного та корпоративного контролю за НПФ.
Запропоновано з метою виправлення даної ситуації утворити спеціально уповноважений орган нагляду — Інспекцію НПФ із одночасною необхідною кількістю підзвітних інспекції територіальних підрозділів без отримання статусу юридичної особи та впровадження обов’язку для них здійснювати регулярні (планові) виїзні перевірки (на зразок планових податкових інспекцій). Функціональні обов’язки утвореного органу передбачити п. 12 ст. 20’ Розділу ЗУ «Про недержавне пенсійне забезпечення».
З метою виявлення тенденцій позитивного досвіду й стримувальних негативних факторів у діяльності НПФ є доречним використати позитивний міжнародний досвід й на державному рівні утворити Експертну раду при Інспекції НПФ, тобто законодавчо передбачити створення даного органу, якого в цілях забезпечення якісної підготовки із врахуванням думки НКДРРФП, НКЦПФР наділити обов’язками брати участь у розробці, розгляді підготовчих проектів законодавчих, нормативно-правових й методичних документів з питань недержавного пенсійного забезпечення. Права та обов’язки новоутвореного органу передбачити п. 13 ст. 20’ Розділу ЗУ «Про недержавне пенсійне забезпечення».
Державний контроль і нагляд у сфері НПЗ спрямований на захист інтересів вкладників, а отже, створення прозорої фінансової системи. Звернено увагу на розширення кола повноважень Нацфінпослуг щодо застосування санкцій до НПФ, КУА, адміністраторів, банків-зберігачів – порушників законодавства у сфері НПЗ. У зв’язку із цим запропоновано внести зміни до ч. 1 ст. 40 Закону «Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг»; запропоновано конкретизувати норму законодавства в частині понесення адміністративно-правових санкцій службовою особою в галузі НПЗ, а саме: доповнити ч. 1 ст. 40 Закону «Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг» підпунктом 10 щодо застосування адміністративних санкцій для посадових осіб саме у сфері недержавного пенсійного забезпечення текстом: «Нацфінпослуг має право видати НПФ розпорядження про звільнення особи, в діяннях якої не встановлено складу злочину, але має місце порушення вимог законодавства, звільнити з посади або заборонити користуватися правом голосу при вирішенні будь-яких корпоративних, фінансових питань установи строком до 365 днів».
Наведено пропозиції щодо розширення на законодавчому рівні права потенційних учасників недержавного пенсійного забезпечення у сфері підвищення рівня обізнаності про механізм функціонування НПФ, а також доступу до власної інформації, що зберігається в системі. Запропоновано внести зміни до Закону України «Про недержавне пенсійне забезпечення» щодо порядку надання інформації учаснику фонду та передбачити в ньому безоплатне надання актуарних даних у вигляді виписок з індивідуального пенсійного рахунку. Зобов’язати адміністратора розширити обсяг звітної інформації згідно із законодавством. Переглянути можливість публікації інформації про рішення зборів засновників в офіційному виданні з переліку питань, визначених Нацкомфінпослуг.