© Ліпкан Володимир Анатолійович,

докторант Національної академії внутрішніх справ України,

кандидат юридичних наук.

Для цитування:

Ліпкан В. А. Модель ієрархічної системи нормативно-правових актів, що регулюють суспільні відносини у сфері національної безпеки України. Вісник академії правових наук України. Харків, 2004. Вип. 1 (136). С. 223 – 229.

Прийняття 19 червня 2003 року Закону України „Про основи національної безпеки України” ще раз засвідчило актуальність проблеми забезпечення національної безпеки. Варто зазначити, що останніми часами спостерігаються намагання деяких держав утягнути Україну в конфлікти різної інтенсивності, що значно підвищує рівень загроз українським національним інтересам.

На жаль, в науковій літературі питання нормативно-правового забезпечення вивчені слабо, тим більше обмаль літератури, в якій би системний характер національної безпеки розкривався з позицій права. Адже сáме право слугує тим важелем, за допомогою якого різноманітні стратегії, тактики і технології забезпечення національної безпеки набувають легітимації. Така проблемна ситуація обумовлена багатьма чинниками, чільне місце серед яких посідають теоретичні і методологічні.

Несформованість теорії національної безпеки є не примхою окремих дослідників, а нагальною потребою, з-поміж інших, пов’язати поступ держави нормами права, а не воліннями та бажаннями окремих осіб. Методологія слугує за даного випадку засобом, за допомогою якого теоретичні положення набувають можливості бути реалізованими на практиці. Взагалі ж сама система знань про національну безпеку є необхідною і з огляду на те, що системний характер національної безпеки досліджуються за допомогою розрізнених, неузгоджених і непов’язаних між собою загальною метою і принципами методами. Це створює проблемну ситуацію, коли фахівці з інформаційної безпеки користуються одними методами і принципами, а також параметрами визначення загроз та небезпек і відповідно обрання адекватних технологій управління, у той час як фахівці із соціальної безпеки послуговуються зовсім іншими, хоча і ті, і ті працюють з метою забезпечення національної безпеки. Таким чином, приведення розрізнених знань до єдиної системи, має бути одним із завдань даної теорії.

Аналогічна ситуація має відбуватись і в правовому полі, в лоні якого мають формуватися не окремі документи чи то у вигляді закону, чи то у вигляді лише концепції, а має бути сформована ціла ієрархічна система, функціонування якої: по-перше, відповідатиме системному характерові національної безпеки; по-друге, відображатиме потреби забезпечення національної безпеки в усіх сферах життєдіяльності.

Саме це і стало спонукальною причиною написання даної статті, в якій буде зосереджено увагу на формуванні моделі ієрархічної системи нормативно-правових актів, що регулюють суспільні відносини в сфері національної безпеки.

Зазначимо, що в Україні єдиним джерелом права є нормативно-правовий акт, судового прецеденту та звичаю також немає. У найбільш загальному вигляді ієрархічну систему нормативно-правових актів України можна представити наступним чином:

• Конституція України;
• Закони України;
• укази та розпорядження Президента України;
• постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України;
• нормативні акти міністерств та відомств.

Особливу групу становлять міжнародні договори України.

З урахуванням викладеного, окреслимо модель ієрархічної системи нормативно-правових актів, що мають регулювати суспільні відносини в сфері національної безпеки.

1. Конституція України — є основою усього законодавства України. Її верховенство у системі нормативних актів України визначається наступними положеннями: 1) Конституція була прийнята на референдумі внаслідок вільного волевиявлення усього українського народу; 2) Конституція визначає основні начала, принципи і норми національної безпеки; 3) Конституція містить найбільш важливі національні інтереси та фіксує структуру та компетенцію суб’єктів забезпечення національної безпеки; 4) положення Конституції, що стосуються національної безпеки приймається та можуть бути зміненими в результаті дотримання складної процедури правотворчості.

У Конституції України, окрім фундаментальних понять екологічна безпека (ст.ст. 16, 92), економічна та інформаційна, державна безпека (ст. 17), інтереси національної безпеки (ст.ст. 32, 34, 36, 39), забезпечення національної безпеки (ст. 44), основи національної безпеки (ст. 92), національна безпека, сфери національної безпеки, небезпека (ст. 106), особиста безпека (ст. 126), громадська безпека (ст. 138), передбачено створення і функціонування координаційного органу з питань національної безпеки і оборони при Президентові України — Ради національної безпеки і оборони України (ст. 107). У Конституції в самій загальній формі юридично закріплюються мета, функції, компетенція, принципи взаємодії державних і недержавних суб’єктів забезпечення національної безпеки України.

Концепція національної безпеки України. Слід сказати, що до 19 червня 2003 року в Україні існував даний документ, водночас із набранням чинності Закону України „Про основи національної безпеки України”, Концепція (основи державної політики) національної безпеки України, затверджена постановою Верховної Ради України від 16 січня 1997 р., втратила чинність. З правової точки зору, відповідно до п. 17 ч. 1 ст. 92 Конституції України основи національної безпеки визначаються виключно законом, тому закріплення їх Постановою Верховної Ради України було не коректним і не відповідало Конституції. Разом з цим, хотіли б зазначити, що вважаємо необхідним існування даного документа, який має виступати інтегруючою ланкою в системі нормативно-правового забезпечення національної безпеки України і визначати основи державної політики національної безпеки, що і було аргументовано нами вище. Водночас сама Концепція національної безпеки має бути затверджена законом.

Конституція України і Концепція національної безпеки складають перший рівень в системі нормативно-правового забезпечення національної безпеки, у них закріплюються основні напрями державної політики національної безпеки, основи нормативно-правового забезпечення суб’єктів забезпечення національної безпеки, принципи їх організації та функціонування, порядок взаємодії.

2. На другому рівні мають бути нормативно-правові акти України, в яких відображені основні норми діяльності державних органів та структур у процесі забезпечення національної безпеки в різних сферах національної безпеки, їх завдання, напрями діяльності, функції та повноваження. До них, зокрема, належать.

Доктрини національної безпеки. Доктрина національної безпеки — це сукупність офіційних поглядів на мету, функції, принципи та методи забезпечення національної безпеки України в конкретній сфері. Це означає, що відповідно до окреслених у КНБ сфер формуються відповідні доктрини, котрі конкретизують зміст діяльності суб’єктів забезпечення національної безпеки саме в цій сфері.

Закони України: „Про національну безпеку України”, „Про Раду національної безпеки і оборони України”, „Про міліцію”, „Про внутрішні війська МВС України”, „Про Службу безпеки України”, „Про контррозвідувальну діяльність”, „Про розвідувальні органі України”, „Про державну прикордонну службу України”, „Про державний кордон України”, „Про державну митну службу України”,  „Про Збройні Сили України”, „Про оборону України”, „Про Військову службу правопорядку в Збройних Силах України”, „Про державну охорону органів державної влади України та посадових осіб”, „Про війська Цивільної оборони України”, „Про Цивільну оборону України”, „Про надзвичайний стан”, „Про правовий режим воєнного стану”, „Про дипломатичну службу”, „Про прокуратуру”, „Про судоустрій України”, „Про пожежну безпеку”,  „Про боротьбу з тероризмом”, „Про запобігання та протидію легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом”,  „Про державну таємницю”, „Про недержавне забезпечення національної безпеки України”, „Про приватну детективну та охоронну діяльність”, Кримінальний, Кримінально-процесуальний, Цивільний, Цивільно-процесуальний, Митний, Бюджетний, Господарський кодекси України тощо, які мають безпосереднє відношення до регулювання відносин в сфері національної безпеки.

3. До третього рівня слід віднести, на наш погляд, нормативно-правові акти Президента України. Президент України — глава держави, гарант державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина. Відповідно до викладеного, нормативно-правові акти, що ним видаються (укази та розпорядження), посідають наступне, після законів місце і є обов’язковими для виконання на всій території України. В якості предмета регулювання виступають основні напрями забезпечення національної безпеки. У випадку суперечності указу Президента Конституції і законам України на підставі висновку Конституційного Суду України указ втрачає силу. Одним з прикладів таких актів є Указ Президента про створення Антитерористичний центру.

4. Особливу групу становлять джерела міжнародного права — міжнародні договори, міжнародно-правові звичаї та рішення міждержавних (міжурядових) організацій, які є юридично обов’язковими для держав-учасниць.

5. Нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України. Відповідно до ст. 113 Конституції України є вищим органом у системі органів виконавчої влади. Здійснюючу виконавчу владу, в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження стосовно забезпечення національної безпеки. Особливістю нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України є те, що вони можуть бути прийняті на підставі і на виконання Конституції України, законів України і актів Президента (ст. 113 Конституції України). Саме тому, акти Уряду виокремлюються нами в до окремого — п’ятого рівня, тому що конкретизують викладені в Конституції, законах і актах Президента, міжнародних угодах, які ратифікувала Україна положення стосовно забезпечення національної безпеки в конкретних сферах життєдіяльності.

6. До шостого рівня належать міжвідомчі нормативні джерела, які регулюють порядок взаємодії суб’єктів системи забезпечення національної безпеки по окремих напрямах діяльності в цій сфері.

7. Сьомий рівень становлять нормативно-правові акти міністерств та інших органів виконавчої влади, які у межах своєї компетенції на основі чинного законодавства про національну безпеку, а також відповідно до актів Президента України, Кабінету Міністрів України розробляють відомчі нормативні акти: накази, інструкції, положення, постанови, програми, листи, статути, які спрямовані на реалізацію функцій відповідно до компетенції в конкретній сфері життєдіяльності щодо конкретних національних  інтересів. Вони є обов’язковими для виконання всіма підвідомчими міністерствами та відомствами, установами та організаціями, посадовими особами.

Особливість даного виду нормативно-правових актів полягає у тому, що міністерства і відомства та інші органи виконавчої влади можуть видавати власні акти, які містять норми права, у випадках і в межах, передбачених законами України, актами Президента України і Кабінету Міністрів України. Тому видання будь-якого відомчого акту має ґрунтуватися на спеціальній вказівці вищестоящого органу. Саме тому відомчі нормативно-правові акти не усувають недоліків нормативно-правового забезпечення національної безпеки, а лише конкретизують наявні положення, що містяться в актах вищої сили дії.

Призначенням відомчої  нормотворчої діяльності в сфері національної безпеки є:

• детальне правове регулювання існуючих в конкретній сфері життєдіяльності суспільних відносин, що стосуються національної безпеки;
• формування нових відносин, які є неурегульованими на даний момент, але які є бажаними і необхідними для забезпечення національної безпеки України;
• ліквідація правових відносин, які є застарілими та ускладнюють забезпечення національної безпеки України.

Ще одною характеристикою відомчих нормативно-правових актів є їхня подвійна спрямованість: зовнішня і внутрішня. Перша виражається у тому, відомчі-нормативно-правові акти адресується громадянам та громадським організаціям в конкретній сфері життєдіяльності (напр.: інформаційна, екологічна сфери), а друга передбачає регулювання відносин зсередини суб’єкта забезпечення національної безпеки. Можна підтримати позицію тих авторів, які вважають, що поступово в процесі становлення правової держави зовнішня нормотворча діяльність суб’єктів забезпечення національної безпеки повинна поступово обмежуватися і скорочуватися, оскільки це сприяє посиленню гарантій захисту від можливого свавілля відомчих амбіцій [1].

8. Восьмий рівень нормативно-правового забезпечення в галузі національної безпеки становлять локальні нормативні акти — такі юридичні документи, які містять норми права, що приймаються місцевими органами влади, суб’єктами управління на конкретному підприємстві, в організації з питань забезпечення національної безпеки, які є обов’язковими для виконання всіма підприємствами, установами і організаціями, а також посадовими особами і громадянами на території, підпорядкованій даному органу влади.

Спільним для всіх підзаконних нормативних актів України є та обставина, що вони, поряд із законами слугують джерелом законності, тобто громадяни і юридичні особи, виконуючи норми права, що містяться у підзаконних актах, зміцнюють режим законності в сфері національної безпеки. Серед підзаконних нормативних актів існує свою власна ієрархія. Локальні акти державних і недержавних установ і організацій різної форми власності також входять до системи підзаконних актів, що регулюють суспільні відносини в сфері національної безпеки. Для юридичної інституціоналізації ці організації видають різні правові акти, які становлять собою нижню ланку підзаконних правових актів і у більшості випадків, для того, щоб набути юридичної сили, мають бути зареєстровані у відповідних органах влади.

9. Останній рівень складають нормативні договори та звичаї. Нормативний договір відіграє важливе значення у відносинах між державами, в особливості в сфері забезпечення міжнародної безпеки, формування систем колективної (регіональної) безпеки. Також договір відіграє суттєве значення як один із важливих джерел в сфері забезпечення національної безпеки недержавними структурами.

Договір представляє собою згоду двох або більше осіб про встановлення, зміну або припинення прав і обов’язків. В умовах глобалізації, а також становлення системи загальноєвропейської безпеки, роль договору все більше зростає. Змістом договору в сфері забезпечення безпеки є юридичні права та обов’язки сторін, а він сам ґрунтується на принципах: рівності, незалежності сторін та їх вільного волевиявлення; майнової відповідальності за порушення обов’язку.

Особливість договору в сфері безпеки полягає у тому, що сторони можуть укласти як передбачений, так і не передбачений законом та іншими правовим актами договір. Головна вимога — відсутність суперечності чинному законодавству.

Ураховуючи той факт, що на території України проживає біля 130 національностей, особливу ваги відіграють звичаї. Особливість звичаю полягає у тому, що він становить собою правило поведінки, яке увійшло у звичку. З юридичної точки зору, звичай — неписане джерело права, яке характеризується невпорядкованістю, множинністю і різноманіттям. Причина цього полягає в чисельності культур, націй, що населяють Україну. Відповідно до цивільного законодавства, можна зробити висновок, що звичаєм в сфері національної безпеки є  правило  поведінки, яке не встановлене актами законодавства, але є усталеним у певній сфері національної безпеки. Звичай може бути зафіксований у відповідному документі. Водночас слід підкреслити, що якщо звичай суперечить договору або  іншим нормативно-правовим актам в сфері національної безпеки, то він для регулювання суспільних відносин у зазначеній сфері не застосовується.

Ось таким чином виглядає пропонована нами модель нормативно-правового забезпечення. Слушною у даному аспекті є думка деяких авторів щодо необхідності прийняття державної програми розвитку законодавства в сфері національної безпеки, яка б визначила етапи здійснення законотворчої роботи, перелік нормативно-правових актів з проблем забезпечення національної безпеки, а також послідовність їх прийняття [2, с. 125].

Література

1. Теория права и государства. Учебник для юридических вузов / Под ред. проф. В.В.Лазарева. — М.: Право и закон, 1996. — 424 с.
2. Левицька М.Б. Теоретико-правові аспекти забезпечення національної безпеки органами внутрішніх справ України: Дис. … кандидата юрид. наук: 12.00.01 / Нац. акад. внутр. справ України. — К., 2002. — 206 с.