© Ліпкан Володимир Анатолійович — докторант НАВСУ, кандидат юридичних наук.
Для цитування:
Ліпкан В. А. Правове забезпечення управління системою національної безпеки. Науковий вісник Національної академії внутрішніх справ України. 2002. № 3. С. 19 – 24.
Розглядаючи проблеми управління системою національної безпеки, як матеріалізацію стратегії управління даною системою, не можна не торкнутися питання ролі права у даному процесі.
Необхідність розгляду цього питання передусім зумовлена тим, що право, будучи регулятором суспільних відносин, є одним з дієвих інструментів, з одного боку, як забезпечення національної безпеки (зовнішній чинник), з іншого — як засіб оптимізації функціонування самої системи національної безпеки (внутрішній чинник).
При цьому зазначимо, що двоякість права щодо забезпечення національної безпеки зумовлює адекватну картину первинності формування впливу: коли йдеться про право як зовнішній чинник, право є похідним від інтересів нації, що забезпечуються системою національної безпеки. Право слугує інструментом досягнення нацією її ідеалів, забезпечення потреб та інтересів нації; якщо йдеться про оптимізацію функціонування самої СНБ, останню слід розуміти як інструмент права. Тобто дія СНБ є втіленням права у буття. Саме така дуальність співвідношення права і СНБ присутня за будь-яких умов і притаманна загальному процесові забезпечення національної безпеки.
Виходячи із сутнісних ознак права, слід зазначити: лише дійсне право, як всеохоплюючий регулятор суспільних відносин, що відображає людські цінності, визнані світовою спільнотою, може розглядатися у контексті управління системою національної безпеки. Річ у тім, що існування різних за своєю суттю систем національної безпеки, відповідно до окреслених нами вище положень, забезпечується адекватним механізмом, одним з елементів якого і є право. Тому різноспрямованість як самих потреб нації, так і розмаїття засобів їх задоволення певним чином впливає і на право. У цьому аспекті постає проблема щодо розмежування права, яке забезпечує поступ нації відповідно до загально визнаних людських цінностей, і право, що відбиває егоїстичні інтереси нації, які є понад усе, а отже і методи їх забезпечення розглядаються лише крізь призму їх доцільності і аж ніяк не співвідносяться із загальнолюдськими цінностями та ідеалами. З іншого боку постає коректність такого порівняння: якщо ми вважаємо, що правом є лише те, що відповідає загально визнаним людським цінностям, то що ми тоді розумітимемо під нормативною системою, створеною як інструмент управління СНБ, який, маючи за мету забезпечення інтересів власної нації, припускається пригнічення інтересів інших націй? Мабуть, це питання — у площині філософії, яка, досліджуючи те чи інше явище виходить з іманентних ознак об’єкту. На нашу думку, дане питання можна вирішувати у площині корисності права, як інструмента, засобу, врешті-решт свідомого продукту нації, не лише для окремої нації, а й для світової спільноти. Хоча і за даних обставин не може йтися про цілковиту свободу щодо втілення інтересів нації, якщо вони суперечать інтересам інших націй. Своєрідність потенції міжцивілізаційного конфлікту є іманентною ознакою самої цивілізації: він слугує мірою, балансом підтримання якого і становить зміст існування цих цивілізацій. Причому „перемога” будь-якої з них чи то цивілізації, де переважатимуть цінності численніших націй, чи то цивілізації, де переважатимуть інтереси нечисленних націй, є руйнівною для самої цивілізації. Саме у цьому перманентному балансі вбачається найбільш оптимальний шлях розвитку.
Беручи до уваги, що відповідно до ст.3 Конституції України, найвищою соціальною цінністю визнається людина, її життя і здоров’я, права і свободи, честь і гідність, можна впевнено твердити про можливість побудови в Україні СНБ відповідно до права в істинному розумінні цього слова.
Виходячи з мети, задля якої створюється СНБ, слід і розглядати головну, генеральну спрямованість права, яка, з наших міркувань, має вектор щодо забезпечення потреб та інтересів кожної людини. При цьому даний тезис підкріплюється відбиттям у Конституції України положень Загальної декларації прав людини 1948 року, Європейської конвенції про захист прав та фундаментальних свобод людини 1950 року, Європейського соціального статуту 1961 року, Міжнародного пакту про економічні, соціальні та культурні права 1966 року, Міжнародного пакту про громадянські та політичні права 1966 року, Заключного акту Наради з питань безпеки та співробітництва в Європі 1975 року, Підсумкового документа Віденської зустрічі представників держав-учасниць Наради з питань безпеки та співробітництва в Європі 1989 року, Документа Копенгагенської наради-конференції з людського виміру НБСЄ 1990 року та інших важливих міжнародних документів.
Звичайно, Україна — одна з держав-засновниць ООН — у своїй як внутрішній, так і міжнародній діяльності має спиратися на міжнародні інститути права. Водночас тотальна імплементація норм міжнародного права у внутрішнє законодавство не повинна мати хаотичний, невпорядкований характер. І хоча даним проблемам приділялася значна увага як з боку науковців, так і з боку практиків, акцентував би увагу на тому, що імплементація, будучи виміром включеності держави у світове співтовариство, підтверджуючи її прагнення до гуманізації суспільних відносин, становлячи суттєвий компонент зовнішньої політики держави, має розглядатися крізь призму необхідності забезпечення інтересів нації. Саме такий критерій імплементації відповідатиме не лише забезпеченню інтересів нації, а й не дисбалансуватиме СНБ. Тому не є катастрофою відмова України від імплементації окремих положень міжнародних документів, що не відповідають її національним інтересам. Позиція сильної держави, якою, безперечно, буде Україна, не у тому, щоб „відповідати світовим стандартам”, а у тому, щоб, ураховуючи національні потреби та інтереси, на підставі застосування механізму імплементації бути повноправним членом світового співтовариства, входити до нього, зберігаючи як внутрішню, так і зовнішню самостійність.
Право має стати не лише фундаментом забезпечення інтересів нації, а й забезпечуватися функціонуванням відповідного механізму його реалізації. Однак це не може бути вирішено простим створенням певної правової бази. І ось чому.
Річ у тім, що національні інтереси, становлячи собою системну категорію, є різноспрямованими за своєю суттю, бо вони відбивають прагнення нації до розвитку, а отже стосуються всіх сфер суспільного життя. Беручи до уваги той факт, що виокремлювати сфери суспільного життя, де є необхідність забезпечувати національні інтереси, не завжди доцільно, а відповідно до цього виокремлення у кожному конкретному випадку механізму реалізації національних інтересів у цих сферах втрачає сенс, і вести мову про створення універсальної правової бази щодо забезпечення національної безпеки є проблематичним.
Значно продуктивнішим з огляду на це є застосування конкретно визначеного правового регулювання забезпечення національних інтересів у певно визначеній сфері суспільного буття, яке має будуватися відповідно до стратегічного курсу, окресленого у Стратегії національної безпеки. Безперечно, доцільність запропонованого можна заперечити, зазначивши, що недоцільність окреслення конкретних сфер суспільного життя не дає змоги говорити про предметне правове регулювання. Втім така думка може мати місце лише за поверхового розгляду. Розвиваючи далі цю ідею, зазначу, що таке „предметне” правове регулювання має свої позитивні сторони, одна з яких полягає у встановленні конкретно визначених прав і обов’язків посадових осіб щодо забезпечення національних інтересів.
Отже право, будучи, з одного боку, дороговказом системи національної безпеки, а з іншого — інструментом забезпечення національних інтересів, відіграє важливу роль. При цьому така двоякість іпостасі права, ще раз переконує нас у позиції щодо необхідності розгляду вдосконалення права як складової частини побудови СНБ. І це питання неможна обминути. Країни, які мають розвинену систему національної безпеки за відсутності адекватного механізму правового забезпечення функціонування цієї системи, згодом перетворюються на неправові, тоталітарні держави. Тоді як країни, які мають добру правову базу для забезпечення національної безпеки, але не мають СНБ, як механізму втілення у життя цієї ідеї, також приречені на провал і колапс. Саме тому симбіоз права і СНБ є іманентною ознакою творення нації — tertium non datur.
Доречною у згаданому контексті є історія ставлення до права українського народу, яка характеризується розвиненим почуттям відповідальності, правової культури нашої нації. Як приклади можна навести Київську Правду і Литовський статут, Конституцію Пилипа Орлика й інші.
При побудові СНБ право відіграє важливу роль, саме тому така побудова має відбуватись паралельно з розробкою пакету нормативно-правових актів, де було б визначено загальні пріоритети розвитку нації, закріплено механізм забезпечення національних інтересів, а також визначено конкретний механізм втілення цього процесу. Причому існуюче законодавство має також бути, за необхідності, переглянуто з урахуванням постулату забезпечення національних інтересів.
Задеклароване у Конституції положення щодо статусу України як правової, соціальної, демократичної держави є ще одним вагомими аргументом на користь необхідності синхронізації процесу побудови СНБ та удосконалення системи права. При цьому слід окреслити можливі підходи до розуміння національних інтересів. Перший — світоглядний, він полягає у тому, що національні інтереси є свідомим конкретизованим визнанням потреб нації у власному розвитку. За даного підходу їх інституціоналізація не є необхідною. Позитивним у даному випадку бачиться можливість постійно змінювати ці інтереси відповідно до реалій часу. Відсутність певної визначеності з даного питання надає творчим представникам як титульного етносу, так і інших етнічних меншин, вкладати у це поняття свій значно ширший зміст. З іншого боку, певна аморфність та невизначеність поняття національних інтересів не сприяє зґуртованості нації. Крім цього, система національної безпеки, хоч і є за своєю суттю відкритою, відтак зазнає впливу динамічного хаосу, має створюватися на засадах визначеності цілей, принципів, функцій та методів свого функціонування.
Другий — інституційний — передбачає необхідність закріплення у праві не лише механізму забезпечення національних інтересів, а й конкретне визначення останніх. Позитивним моментом тут є визначеність НІ, що сприяє зґуртованості різних прошарків українства у монолітний соціум, визначає пріоритети, окреслюючи сьогочасні інтереси нації, впроваджуючи їх прозорість, можливість дискутування і, за необхідності, корекції. Правове закріплення інтересів нації дозволить зробити політику держави більш відкритою, наближеною до кожної людини, а головне — кожному представникові української нації буде відомо, які інтереси нації він має відстоювати, чи сходяться ці інтереси з його інтересами, чи входять його інтереси до інтересів загалу. Крім цього, правове закріплення поняття та визначення національних інтересів, унеможливлюватиме прикриття чиновників різних рівнів категорією „національних інтересів” як трансцендентальною, неосяжною для розуміння, а отже такою, що не підлягає концептуалізації. Негативним моментом будь-якого правового закріплення поняття системного явища є його неповнота. Проте це — апріорі, і навряд чи можна навести приклад ідеального відображення у законі визначення поняття того чи того системного суспільного явища.
Звичайно, визначити національні інтереси у кожній сфері суспільного життя є архіскладним завданням, і ми не є адептами упорядкування абсолютно усіх суспільних відносин через механізм права. Водночас, вважається продуктивним законодавчо окреслити поняття національних інтересів та основні напрями їхнього забезпечення. Це сприятиме, з одного боку, позбавленню догматичності при визначенні НІ, тому що будь-який перелік їх буде неповним, може не враховувати демократичних інтересів усіх етнічних меншин, відтак не відповідатиме за своєю суттю змістові національних інтересів; а з іншого — надасть ясності цілям нації та намірам і механізмам щодо їх здійснення.
При побудові механізму правового забезпечення національної безпеки слід спиратися на принципи забезпечення вже проголошених, існуючих національних інтересів та утвердження нових, що відповідають реаліям об’єктивної дійсності. Кожен представник української нації має звільнити себе від пут самовизначення поза нацією, лише у її лоні, лише у супроводі реалізації інтересів представників усіх національних меншин, що проживають на території України — українського народу — через усвідомлення необхідності існування національної ідеї через цю ідею і під нею має відбуватися розвиток кожного представника української нації.
Конституція України закріпила життя особи та здоров’я, права і свободи, честь і гідність людини найвищою соціальною цінністю. Через що не буде перебільшенням говорити про виняткове значення для матеріалізації у праві, його принципах і нормах положень щодо забезпечення національної безпеки.
При правовому забезпеченні управління національною безпекою питання про необхідність удосконалення правової бази постає закономірно. Адже говорити про існування у нашій країні дійсно системи права (у кібернетичному розумінні) поки що важко. Саме тому, забезпечення національної ідеї, побудова СНБ мають відбуватись у певному, заздалегідь підготовленому середовищі, створеному за допомогою права. Щоправда, ми не плекаємо надію, що це змінить усю систему права. Однак привнесення до національної системи права сильного стабільного, системного елементу, у вигляді правового системного забезпечення НБУ, є цементуючим ядром цієї системи і послужить сильним поштовхом для приведення усіх норм права до єдиної системи, ідея якої має ґрунтуватися на засадах забезпечення національних інтересів.
Мета створення цього ядра — закладення основ для методологічно обґрунтованого прийняття будь-якого нормативно-правового акту через необхідність, доцільність, потребу і рівень задоволення національних інтересів. Ефективність кожного нормативно-правового акту перевіряється зіставленням очікуваного результату з реальним, тим що настав.
Сьогодні навряд чи можна стверджувати, що національне законодавство повністю відбиває потреби та інтереси нації, тим паче забезпечує ефективне функціонування СНБ. Саме тому пріоритетними вважаються законодавчі акти, що спрямовані на регулювання функціонування СНБ. Це, насамперед, закони України „Про національну безпеку”, „Про Агентство національної безпеки”, „Про органи національної безпеки” тощо. Напрям щодо створення системи права може мати й інший вектор: створення кодексу національної безпеки, дія якого спрямовувалася б на регулювання суспільних відносин у сфері національної безпеки. При цьому створення даних правових актів не є самоціллю, тому що право, хоча і становить міру рівності, свободи та справедливості, все ж таки відіграє допоміжну роль, отже найважливішим критерієм існування того чи іншого Закону має бути його корисність, здатність врегульовувати суспільні відносини у тих чи інших сферах суспільного життя. До того ж, національна безпека, будучи системним явищем, не може розглядатися в межах одного закону, вона має створювати засади до побудови відповідних інститутів права як адекватних засобів регулювання функціонування складних систем.
Хаотичність, безсистемність, а іноді ірраціональність прийняття нормативно-правових актів, є відображенням неповного усвідомлення важливості застосування методології системного підходу до дослідження складних явищ, яким, безперечно, є національна безпека.
До основних недоліків законотворчої діяльності у сфері забезпечення національної безпеки можна віднести:
1) нездійснення оновлення законів відповідно до нових національних інтересів;
2) відсутність чіткого механізму моніторингу та наукової експертизи системологами законів, щодо їх відповідності національним інтересам;
3) пасивність щодо конкретизації положень Конституції щодо побудови СНБ;
4) декларативність положень про необхідність забезпечення національної безпеки без чіткого механізму реалізації цих положень;
5) анемія окремих законів через відсутність норм прямої дії;
6) розв’язання за допомогою підзаконних нормативних актів питань, які належать до компетенції законів, що призводить до дисбалансу між Законами і підзаконними нормативними актами;
7) відсутність серед законотворців достатньої кількості професіоналів у сфері національної безпеки, через що окремі закони, маючи „на поверхні” позитивний ефект, насправді можуть шкодити національним інтересам, а отже дестабілізувати СНБ;
8) відсутність чітко сформованої об’єднуючої різні партії та рухи національної ідеї;
9) ігнорування необхідності дослідження системних явищ за допомогою адекватного методологічного інструментарію — системного підходу;
10) застосування квазінаукових методів, які насамперед, є виявом волі тих чи інших політичних партій і не мають нічого спільного ані з наукою, ані з фундаментальними інтересами нації;
11) відсутність інформаційно-аналітичного забезпечення (моніторинг, реалізація, супроводження, налагодження зворотного зв’язку, ідентифікація бажаного і реального результату) законотворчої діяльності.
Зрештою, прийняття пакету правового системного забезпечення національної безпеки має стати знаковою подією, закласти динаміку у процес реструктуризації права, побудувати систему із розрізнених компонентів, ієрархію з різнопідпорядкованих елементів, а взагалі — створити порядок із хаосу.