Діордіца Ігор Володимирович,
Голова Інституту амдіністративного правосуддя та судової реформи ГОСЛ,
кандидат юридичних наук.
Статтю присвячено дослідженню особливостей застосування адміністративними судами Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод і практики Європейського суду з прав людини при вирішенні деяких соціальних спорів.
Ключові слова: адміністративний суд, Конвенція про захист прав людини та основоположних свобод, Європейський суд з прав людини, соціальні спори.
Статья посвящена исследованию особенностей применения административными судами Конвенции о защите прав человека и основополагающих свобод и практики Европейского суда по правам человека при решении некоторых социальных споров.
Ключевые слова: административный суд, Конвенция о защите прав человека и основополагающих свобод, Европейский суд по правам человека, социальные споры.
Article is devoted research practice of application by administrative courts of the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms and practice of the European court of human rights at the decision of some social disputes.
Key words: administrative court, Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms, European Court on Human Rights, social disputes.
Забезпечення прав людини є напрямом державної політики, що реалізується через національні механізми захисту прав людини. Після використання всіх національних засобів правового захисту, відповідно до ст. 55 Конституції України, кожному гарантується право звертатись за захистом своїх прав і свобод до відповідних міжнародних установ чи до відповідних органів міжнародних організацій, членом або учасником яких є Україна.
Згідно з Конституцією України та Законом України «Про міжнародні договори і угоди», чинні міжнародні договори, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України.
17 липня 1997 року прийнято Закон України «Про ратифікацію Конвенції про захист прав і основоположних свобод людини 1950р., Перший протокол та протоколи № 2,4,7 та 11 до Конвенції» за № 475/97-ВР. Пунктом 1 цього Закону визначено, що Україна повністю визначає на своїй території дію ст. 46 Конвенції про захист прав і основоположних свобод людини 1950 р. щодо визнання обов’язковою і без укладення спеціальної угоди юрисдикцію Європейського суду з прав людини в усіх питаннях, що стосуються тлумачення і застосування Конвенції.
23 лютого 2006 року Верховна Рада України прийняла Закон України «Про виконання та застосування практики Європейського суду з прав людини». Згідно з цим законом, при розгляді справ судами України, Конвенція про захист прав людини та основоположних свобод (далі – Конвенція) та практика Європейського суду з прав людини повинні використовуватися як джерела права. Дане положення спрямоване на реалізацію вищевказаної конституційної норми і норм Закону України «Про міжнародні договори та угоди».
Відтак, Конвенція є частиною національного законодавства України і підлягає застосуванню поряд з національним законодавством України. При цьому на законодавчому рівні діє принцип примату норм міжнародного права у випадку, якщо вони суперечать нормам національного законодавства України. Таким чином, норми Конвенції повинні застосовуватися національними судами, так само, як внутрішнє законодавство, і як норми прямої дії.
Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод складається з преамбули та 59 статей. Основний текст Конвенції доповнюють протоколи, які поступово розширюють перелік прав та свобод або вносять до неї зміни. ЇЇ особливістю є те, що вона забезпечує права і основоположні свободи на національному рівні та гарантує дієву та ефективну систему їх захисту на наднаціональному (міжнародному) рівні.
Необхідно зазначити, що за останнє десятиріччя в нашій державі приймалися закони, які теоретично гарантували соціальну допомогу пільговим категоріям громадян, проте фактично не виконувалися. Так, після ухвалення у 2004 році закону «Про соціальний захист дітей війни» з’явилася нова категорія осіб. «Дітьми війни» цим законом визначено громадян, яким на 2 вересня 1945 року не виповнилося 18 років.
Актуальність досліджуваної проблематики полягає в тому, що Україна була першою (і дотепер є єдиною) державою у світі, яка встановила правовий статус «дитина війни» понад 6 млн. своїх громадян. Проте через невиділення в державному бюджеті коштів на такі виплати, норми важливого соціального закону тривалий час не виконувалися. Починаючи з 2007 року Конституційний Суд своїми рішеннями визнавав неконституційними положення законів щодо соціальних виплат. Відтоді позовні заяви від «дітей війни» заполонили вітчизняні адміністративні суди.
Нині, окреслена у темі наукової роботи проблематика не стала предметом спеціального адміністративно-правового дослідження і, відповідно, залишається недостатньо розробленою. У працях О. Банчука, Р. Куйбіди [1, с. 61-82], К. О. Клименка [2, с. 313-319; 3, с. 48-50], В. Паліюка [4; 5, с. 38-39], Ю. Попова [6], А. В. Хворостянівської [7] розглядалися лише окремі питання стосовно практики розгляду адміністративних справ та застосування Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод 1950 року і практики Європейського суду з прав людини.
З огляду на те що завданням судочинства є вирішення спору, пошук та встановлення істини, суд не може бути пасивним спостерігачем, коли заручниками цієї ситуації сьогодні стали тисячі громадян та фактично вся система адміністративного судочинства.
З метою вироблення єдиної судової практики у справах щодо соціальних виплат, які є наразі найпоширенішими, орієнтуючись на високопрофесійну діяльність та позитивний результат, адміністративними судами застосуються положення як Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод так і практики Європейського суду з прав людини.
Метою нашого дослідження є сприяння у формуванні єдиного підходу до застосування адміністративними судами Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод 1950 року і практики Європейського суду з прав людини при вирішенні деяких соціальних спорів, виявлення проблемних питань і найбільш характерних порушень чи неправильного застосування судами норм матеріального та процесуального права при вирішенні справ зазначеної категорії, підготовка пропозицій щодо їх усунення.
Так, у наймасовішій категорії справ за позовами фізичних осіб до Управління пенсійного фонду України про визнання бездіяльності щодо ненарахування та невиплати надбавки до пенсії, передбаченої ст. 6 Закону «Про соціальний захист дітей війни», у розмірі, встановленому ч. 1 ст. 28 Закону України «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування» (30% мінімальної пенсії за віком), протиправною та зобов’язання вчинити певні дії суди задовольняють позовні вимоги, застосовуючи положення Конвенції про захист прав та основоположних свобод та правові позиції Європейського суду з прав людини.
Під час вирішення таких справ суди у системному взаємозв’язку з нормами вітчизняного законодавства (зокрема, ст. 6 Закону «Про соціальний захист дітей війни»; ч. 1 ст. 28 Закону України «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування»; Рішення Конституційного Суду України від 22 травня 2008 року № 10-рп/2008, що має преюдиційне значення для судів, відповідно до якого положення пункту 41 розділу 2 Закону України «Про Державний бюджет на 2008 рік та про внесення змін до деяких законодавчих актів України» щодо визначення (зменшення) розміру щомісячної доплати до пенсії, передбаченої Законом, визнано неконституційними; ч. 4 та ч. 7 ст. 9 КАС України; ч. 3 ст. 162 КАС України й т. ін.) застосовують:
- ч. 1 ст. 1 Протоколу № 1 ратифікованої Україною 11.09.1997 р. Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі Конвенція), ст. 17-1 Конвенції, згідно з якими кожен має право мирно володіти своїм майном, ніхто не може бути позбавлений свого майна інакше, як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом або загальними принципами міжнародного права, державам-учасницям Конвенції заборонено скасовувати встановлені нею права;
- ст. 13 Конвенції, яка гарантує кожному право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо порушення передбаченого Конвенцією права було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження;
- ч.ч. 1, 2 ст. 8 КАС України, за якими під час вирішення справи суд керується принципом верховенства права, відповідно до якого права людини визнаються найвищими соціальними цінностями, вони визначають зміст і спрямованість діяльності держави; цей принцип застосовується з урахуванням практики Європейського суду з прав людини;
- практику Європейського суду з прав людини, згідно з якою:
а) безпідставним є посилання відповідача на відсутність бюджетного фінансування, оскільки реалізація особою права, що пов’язане з отриманням бюджетних коштів, яке базується на спеціальних та чинних на час виникнення спірних правовідносин нормативно-правових актах національного законодавства, не може бути поставлена в залежність від бюджетних асигнувань. Оскільки таке право декларовано державою, то відповідно держава через створювані нею органи несе обов’язок щодо своєчасної та повної виплати саме у розмірах, які нею ж визначені та закріплені в Законі (справа «Кечко проти України», заява № 63134/00, рішення від 08.11.2005 р.) [8];
б) конвенційне поняття «майно» являє собою «існуюче майно» або засоби, включаючи право вимоги, відповідно до якого заявник може стверджувати, що він має принаймні «законне сподівання» стосовно ефективного здійснення права власності (справа «Принц Ліхтенштейну Ганс-Адам ІІ проти Німеччини», заява № 42527/98, рішення від 12.07.2001 р. п. 83) [9];
в) засоби юридичного захисту ефективними є тоді, коли вони можуть запобігти виникненню умов, які становлять порушення, або не допустити подальшого існування таких умов (справа «Мельник проти України», заява № 72286/01, рішення від 28.03.2006 р., щодо статті 13) [10];
д) принцип верховенства права зобов’язує державу поважати і застосовувати запроваджені нею закони, створюючи правові й практичні умови для втілення їх в життя (справа «Броньовський проти Польщі», заява № 31443/96, рішення від 22.06.2004 р., п. 184) [11].
Оскільки дітям війни Законом передбачено довічну щомісячну надбавку до пенсії, яка обмежена або скасована бути не може і є майном в розумінні ч. 1 Протоколу № 1 Конвенції як право домагання, а відповідачем вона виплачувалась в неповному обсязі, а наміру виконувати Закон відповідач не має, то з метою захисту конвенційного і законного права позивачів на мирне володіння своїм майном суди визнають бездіяльність відповідача протиправною в частині ненарахування та щомісячної невиплати надбавки до пенсії в повному обсязі, зобов’язує його нарахувати, перерахувати та виплатити позивачам пенсію з підвищенням її на 30% мінімальної пенсії за віком із розміру, встановленого ч. 1 ст. 28 Закону України «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування», за шість місяців до дня звернення до суду з урахуванням проведених виплат, та щомісячно виплачувати їм передбачену ст. 6 Закону надбавку до пенсії із встановленого ч. 1 ст. 28 Закону України «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування». При цьому суди звертають увагу на той факт, що зі спливом вказаного терміну право позивача на таку соціальну допомогу не зникає, а продовжує існувати.
Як приклад, можна навести адміністративну справу №2-а-1743/11 за позовом ОСОБИ_1, ОСОБИ_2, ОСОБИ_3, ОСОБИ_4 до управління Пенсійного фонду України у Теофіпольському районі Хмельницької області про стягнення недоплаченої щомісячної державної соціальної допомоги дітям війни [12]. По вказаній адміністративній справі Теофіпольським районним судом Хмельницької області прийнято постанову, якою позов ОСОБИ_1, ОСОБИ_2, ОСОБИ_3, ОСОБИ_4 задоволено у повному обсязі, визнано протиправними дії управління Пенсійного фонду у Теофіпольському районі та зобов’язано останнього нарахувати та виплатити на користь позивачів недоплачену щомісячну державну 30% соціальну допомогу, передбачену ст. 6 Закону України «Про соціальний захист дітей», починаючи з зазначеного громадянами у позовній заяві періоду і по день припинення права на таку допомогу, з урахуванням уже проведених виплат.
У своїй постанові суд зауважив, що аналіз приписів Конституції України та наведених вище нормативно-правових актів свідчить про те, що у випадку відсутності бюджетного фінансування на виплату, передбачених Законом України «Про соціальний захист дітей війни», підвищення до пенсії не є причиною невиконання відповідачем покладених на нього зобов’язань так як реалізація особою права, що пов’язано з отриманням бюджетних коштів, яке базується на спеціальних та чинних на час виникнення спірних правовідносин нормативно-правових актах національного законодавства, не може бути поставлена у залежність від бюджетних асигнувань (рішення Європейського суду з прав людини у справі «Кечко проти України»).
Оскільки правові положення, які передбачають виплату щомісячного підвищення до пенсії дітям війни, є чинними, а позивачі належать до вказаної групи осіб і мають право на її отримання органи державної влади не можуть свідомо зменшувати розмір такої допомоги.
Окрім того, при розгляді наведеної категорії справ суди не погоджуються з позицією відповідача про неможливість застосування до спірних правовідносин мінімального розміру пенсії за віком, визначеного Законом України «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування», який, згідно зі ст. 28 цього Закону, на думку Пенсійного фонду України, застосовується виключно для визначення розміру пенсій, призначених згідно з зазначеним Законом.
Межами застосування Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод 1950 року та практики Європейського суду з прав людини є свободи дій держави щодо визначення, які надбавки необхідно виплачувати своїм робітникам з державного бюджету, а саме щодо того, що держава може вводити, призупиняти чи закінчити виплату таких надбавок, вносячи відповідні зміни в законодавство. Проте, якщо чинне правове положення передбачає виплату певних надбавок і дотримано всі вимоги, необхідні для цього, органи державної влади не можуть свідомо відмовляти у цих виплатах, доки відповідні положення є чинними.
Застосування практики Європейського Суду при розгляді та вирішенні адміністративних справ судами здійснюється аналогічно при розгляді справ, предметом яких є визнання протиправними дій та (або) бездіяльності Пенсійного фонду стосовно соціальних виплат, доплат, допомог та пільг, передбачених Законами України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб», управлінь праці та соціального захисту населення районних, міських державних адміністрацій, стосовно соціальних виплат, доплат, допомог та пільг, передбачених Законами України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту», «Про державну допомогу сім’ям з дітьми».
Прикладом аналогічного застосування судом практики Європейського Суду при розгляді та вирішенні адміністративних справ є постанова Замостянського районного суду м. Вінниці в адміністративній справі № 2-а-2071/11/0206 від 28.04.2011 року за позовом ОСОБИ_1 до Управління праці та соціального захисту населення в Замостянському районі м. Вінниці, Головного управління праці та соціального захисту населення Вінницької міської ради про стягнення разової щорічної допомоги [13]. Вказаною постановою позовні вимоги ОСОБИ_1 було задоволено та зобов’язано Головне управління праці та соціального захисту населення Вінницької міської ради здійснити перерахунок виплаченої ОСОБІ_1 у 2010 році щорічної разової грошової допомоги до 5 травня, виходячи з передбаченого ст. 14 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» та ч. 1 ст. 28 Закону України «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування» розміру трьох мінімальних пенсій за віком та здійснити дії по її виплаті з урахуванням проведених виплат.
Вказане рішення Замостянського районного суду м. Вінниці вмотивоване практикою Європейського Суду з прав людини стосовно: а) конвенційного поняття «майно» що являє собою «існуюче майно» або засоби, включаючи право вимоги, відповідно до якого заявник може стверджувати, що він має принаймні «законне сподівання» стосовно ефективного здійснення права власності (справа «Принц Ліхтенштейну Ганс-Адам II проти Німеччини», заява № 42527/98, рішення від 12.07.2001 р. п. (83); б) засоби юридичного захисту ефективними є тоді, коли вони можуть запобігти виникненню умов, які становлять порушення, або не допустити подальшого існування таких умов (справа «Мельник проти України», заява № 72286/01, рішення від 28.03.2006 р., щодо статті 13;) в) принцип верховенства права зобов’язує державу поважати і застосовувати запроваджені нею закони, створюючи правові й практичні умови для втілення їх в життя (справа «Броньовський проти Польщі», заява № 31443/96, рішення від 22.06.2004 р., п. 184).
При вирішенні вказаної справи судом, окрім посилання на наведені рішення Європейського суду, було також застосовано позицію Європейського Суду з прав людини, відповідно до якої держава не має права посилатись на відсутність певного нормативного акту, що визначає механізм реалізації прав та свобод громадян, закріплених у конституційних та інших актах, а громадяни повинні мати змогу покладатися на зобов’язання, взяті державою, навіть якщо такі зобов’язання містяться у законодавчому акті, який загалом не має автоматичної прямої дії при врегулюванні спірних правовідносин.
Проте, на жаль, на сучасному етапі розвитку судової системи в Україні нерозв’язаним залишається питання виконання судового рішення, оскільки саме це є запорукою ефективного правосуддя. Основним законодавчим механізмом, покликаним забезпечити виконання рішень суду, є відповідальність за його невиконання. Саме тому судам необхідно активізувати застосування наданих ст. 267 КАС повноважень щодо такого контролю та зобов’язувати суб’єкта владних повноважень, не на користь якого ухвалене рішення, подати у встановлений судом строк звіт про виконання вердикту. Тож судовий захист набуде реального змісту тільки тоді, коли суд сповна використає всі необхідні для цього механізми.
Список використаних джерел
1. Банчук О., Куйбіда Р. Вимоги статті 6 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод до процедури здійснення судочтнства. – К., «ІКЦ «Леста», 2005, 116 с.
2. Клименко К. О. Гарантії статті 6 Європейської Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та адміністративне судочинство / К. О. Клименко // Держава і Право : збірник наукових праць. Юридичні і політичні науки. Випуск 38. – К., Ін-т держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, 2007. – С. 313-319.
3. Клименко К. О. Вплив юриспруденції Європейського Суду з прав людини на національне адміністративне судочинство / К. О. Клименко // Перспективи та проблеми адміністративної реформи в Україні : Всеукр. конф. з адмін. права, 1-2 бер. 2007 р. : тези доп. / За заг. ред. С. М. Тимченка, Т. О. Коломоєць. – Запоріжжя : ЗНУ, 2007. – С. 48-50.
4. Паліюк В. Застосування судами України Конвенції про захист прав людини та основних свобод. – К.: Фенікс, 2004. – 264 с.
5. Паліюк В. Методика застосування положень Конвенції про захист прав людини і основних свобод (деякі аспекти цього питання) / В. Паліюк // Досвід застосування Європейської конвенції з прав людини в судочинстві України та Польщі: Матеріали наук.-практ. конф. / Упоряд. О. П. Корнієнко. – К., Видавництво «А. П. Н.», 2006. – С. 38–39.
6. Попов Ю. Рішення Європейського суду з прав людини як переконливий прецедент: досвід Англії та України: Стаття [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://popov-yuyu.narod.ru/28_ECHR_case-law.htm.
7. Хворостянівська А. В. Європейські стандарти адміністративного процесу: Стаття [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.minjust.gov.ua/0/6738.
8. Рішення Європейського суду з прав людини у справі «Кечко проти України», заява № 63134/00 (Страсбург, 08.11.2005) [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon.nau.ua/doc/?code=974_025.
9. Рішення Європейського суду з прав людини у справі «Принц Ліхтенштейну Ганс-Адам ІІ проти Німеччини», заява № 42527/98 (Страсбург, 12.07.2001) [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.yur-info.org.ua/doc/1882048.jsp.
10. Рішення Європейського суду з прав людини у справі «Мельник проти України», заява № 72286/01 (Страсбург, 28.03.2006) [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon.nau.ua/doc/?uid=1014.4513.0.
11. Рішення Європейського суду з прав людини у справі «Броньовський проти Польщі», заява № 31443/96 (Страсбург, 22.06.2004) [Електронний ресурс]. – Режим доступу:http://search.ligazakon.ua/l_doc2.nsf/link1/SO1119.html.
12. Постанова Теофіпольського районного суду Хмельницької області від 11.05.2011, справа №2-а-1743/11 [Електронний ресурс] / Єдиний державний реєстр судових рішень. – Режим доступу: http://reyestr.court.gov.ua/Review/15651095.
13. Постанова Замостянського районного суду м. Вінниці від 28.04.2011, справа № 2-а-2071/11/0206 [Електронний ресурс] / Єдиний державний реєстр судових рішень. – Режим доступу: http://reyestr.court.gov.ua/Review/16694650.