Збінський Євген Федорович,
здобувач Запорізького національного університету,
експерт ГОСЛ
Досліджено вітчизняне законодавство та юридичну доктрину щодо класифікації інформації; виокремлено основні критерії розподілу інформації; визначено наукові підходи та авторську позицію щодо класифікації інформації та системи податкової інформації; окреслено місце податкової таємниці в системі податкової інформації.
Ключові слова: податкова інформація, податкова таємниця, інформація, класифікація інформації, інформація з обмеженим доступом, відкрита інформація
Исследовано отечественное законодательство и юридическая доктрина по классификации информации; выделены основные критерии распределения информации; определены научные подходы и авторская позиция по классификации информации и системы налоговой информации; очерчено место налоговой тайны в системе налоговой информации.
Ключевые слова: налоговая информация, налоговая тайна, информация, классификация информации, информация с ограниченным доступом, открытая информация
Studied national legislation and legal doctrine regarding the classification of information; singled out the basic criteria for the distribution of information; defined scientific approaches and author’s position regarding the classification of information and tax information system; outlines the secret place of the tax system to tax information.
Keywords: tax information, tax secrets, information classification information, classified information, open information
Інститут податкової таємниці є новим та малодослідженим фахівцями податкового права. Попри те, що до податкових органів постійно направляється інформація, необхідна для моніторингу за правильністю, своєчасністю та повнотою виплати платником податків, донині місце такої інформації в системі податкової інформації є неузгодженим. Більше того дослідниками порушеної проблематики часто густо ототожнюються відомості, що становлять податкову інформацію та відомості, що складають податкову таємницю. Зазначене вище й обумовило актуальність написання цієї наукової статті.
Серед вітчизняних та зарубіжних дослідників, які окреслювали окремі нормативно-правові аспекти податкової інформації, можна відмітити: І. Бабін, С. Дуканов, І. Кучеров, М. Костенко, О. Мандзюк, К. Проскура, О. Тімарцев, О. Шевчук, К. Юсупов тощо.
Не менш вагомими при розкритті теми цієї наукової статті є праці фахівців з інформаційної безпеки України, серед яких: В. Ю. Баскаков, В. Д. Гавловський, М. В. Гуцалюк, М. І. Дімчогло, В. А. Залізняк, В. О. Кір’ян, Б. А. Кормич, В. А. Ліпкан, О. В. Логінов, Ю. Є. Максименко, О. А. Мандзюк, А. І. Марущак, П. Є. Матвієнко, В. Я. Політило, Л. І. Рудник, Я. М. Собків, І. М. Сопілко, О. В. Стоєцький, А. В. Тунік, К. Г. Татарникова, В. С. Цимбалюк, К. П. Череповський, М. Я. Швець, Т. А. Шевцова, О. В. Шепета, О. В. Чуприна, В. І. Ярочкін.
Особливе місце серед наукових розвідок у сучасній юридичній доктрині займають доктринальні дослідження представників наукової школи інформаційного права В. А. Ліпкана [1-5].
Метою написання даної наукової статті є визначення місця податкової таємниці в системі податкової інформації..
Задля цього автором поставлені такі завдання:
- проаналізувати вітчизняне законодавство, що визначає види інформації;
- виокремити основні критерії розподілу інформації;
- визначити наукові підходи та авторську позицію щодо класифікації інформації та місця в ній податкової таємниці.
Попри важливість визначення правового режиму податкової таємниці, в чинному Податковому кодексі України дане питання визначається хаотично в значній кількості глав, а саме:
1) Глава 2 «Податкова звітність», де окреслюються принципи, механізм та суб’єкти складання, подання, внесення змін до податкової звітності, а також концептуальні засади подання відомостей про суми визначених доходів платників податків-фізичним особам;
2) Глава 3 «Податкові консультації», де визначається порядок надання контролюючими органами податкових консультацій за зверненнями платників, а також наслідки застосування податкових консультацій;
3) Глава 4 «Визначення суми податкових та/або грошових зобов’язань платника податків, порядок ї сплати та оскарження рішень контролюючих органів», де розкрито зміст визначення сум податкових та грошових зобов’язань, скасування та оскарження рішень контролюючих органів, строки сплати податкового зобов’язання, особливості порядку подання та відкликання податкового повідомлення-рішення та податкової вимоги;
4) Глава 5 «Податковий контроль» містить інформацію про специфіку визначення податкового контрою та повноваження органів державної влади щодо його здійснення та способи здійснення податкового контрою;
5) Глава 7 «Інформаційно-аналітичне забезпечення діяльності контролюючих органів» розкриває зміст комплексу заходів із збору, опрацювання та використання інформації, необхідної для виконання органами державної податкової служби покладених на них функцій та завдань;
6) Глава 8 «Перевірки», де міститься інформація про порядок надання платниками податків документів тощо.
Отже, щонайменше в шести главах фрагментарно розглядається правовий режим податкової інформації в цілому та податкової таємниці зокрема. Не дивно, що аналіз правозастосовної практики податкових органів свідчить про неправильне тлумачення та застосування в ряді випадків податковими органами положень ПК України, що визначають принципи функціонування та захисту інформації, що становить податкову таємницю. Така ситуація негативно впливає на реалізацію інформаційних прав і свобод платників податків. Зважаючи на те, що в процесі проведення податкових перевірок чи контролю фіскальних органам платники податків зобов’язані надавати інформацію, що може містити відомості персонального характеру чи комерційну таємницю, неправомірне розголошення, використання чи втрата податковими органами отриманої інформації може завдати значної шкоди інтересам платників податків.
Труднощі адекватного правозастосування детерміновані не лише відсутністю уніфікованого законодавчого упорядкування суспільних відносин у цій сфері, а й недостатньою науковою розробленістю цієї проблематики серед фахівців податкового права.
Тривалий час питання податкової таємниці розглядались винятково в контексті особливостей правового режиму відкритої інформації та інформації з обмеженим доступом. Інститут податкової таємниці є новим, а тому й донині дискусійним. Нині відсутнє комплексне наукове дослідження, де б чітко визначались суб’єкти, об’єкти податкової таємниці, юридичний та фактичний зміст правовідносин у цій сфері, правовий статус осіб, що пов’язані з податковою таємницею, механізм відшкодування збитку за завдання шкоди інтересам платників податків тощо.
Більше того, кількість судових проваджень між платниками податків та податковими органами у цій сфері є незначною, що дає можливість стверджувати про недостатність закріплених вітчизняним законодавством механізмів правового захисту пересічних громадян чи невіру у справедливий та об’єктивний розгляд конфлікту щодо відшкодування шкоди за порушення інформаційних справ і свобод в податковій сфері.
Однією з причин такої ситуації є не уніфікованість системи класифікації інформації залежно від правового режиму.
Згідно з Законом України «Про інформацію» в новій редакції законодавцем запропоновано щонайменше два критерії для диференціації інформації: за змістом та за порядком доступу. Так, у ст. 10 зазначеного Закону було визначено деякі види інформації за змістом. При чому даний перелік інформації є невичерпним, що обумовлено появою нових видів інформації, а також неможливістю визначити усі види інформації за змістом в силу їх плюралістичності.
Наприклад, попри відсутність у даному переліку геологічної інформації, концептуальні засади її правового обігу унормовано Постановою Кабінету Міністрів України «Про затвердження Положення про порядок розпорядження геологічною інформацією» від 21 червня 2004 року [6].
Навіть у попередній редакції Закону України «Про інформацію» від 2 жовтня 1992 року було визначено ще деякі види інформації: адміністративна, масова інформація, інформація про діяльність державних органів місцевого і регіонального самоврядування тощо [7].
Особливо актуальним залишається визначення правового режиму медичної, банківської тощо інформації.
Ухвалення Закону України «Про доступ до публічної інформації» від 13 січня 2011 року, в якому визначено порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб’єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом, та інформації, що становить суспільний інтерес також окреслює новий вид інформації як публічна інформація. Однак в концептуальному нормативно-правовому акті, який регулює відносини щодо створення, збирання, одержання, зберігання, використання, поширення, охорони, захисту інформації – Законі України «Про інформацію», такий вид інформації не закріплений.
Хоча у ст. 20-21 виокремлюється інший критерій для класифікації інформації – доступ до інформації, згідно з яким за порядком доступу інформація поділяється на відкриту інформацію та інформацію з обмеженим доступом, яка, своєю чергою, диференціюється на конфіденційну, таємну та службову інформацію [7].
Та чи можливо ототожнювати публічну з відкритою інформацію? Більше того ряд науковців виокремлюють також й офіційну інформацію [8] як документовану інформацію, надану і/або створену у процесі діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування посадовими чи службовими особами при виконанні поставлених перед ними завдань та функцій за рахунок державного бюджету чи як відомості, що створені, підписані, зареєстровані і мають порядкові номери; створюються особами, які мають офіційний статус; розповсюджуються органами державної влади та місцевого самоврядування, судовими органами і суспільними об’єднаннями для виконання їх функцій [9, с. 12].
Отже, у чинному вітчизняному інформаційному законодавстві доволі неузгодженими є питання системи інформації, критеріїв її диференціації, визначення особливостей правового режиму окремих видів інформації, в тому числі й податкової таємниці.
Попри відсутність у зазначеному вище переліку інформації за змістом, податкова таємниця має своєрідний правовий режим циркулювання та захисту, а також займає особливе місце в системі інформації з обмеженим доступом.
Аналіз наукових позицій у цій сфері також не дає можливості однозначно визначити місце податкової таємниці в системі інформації з обмеженим доступом. Адже класифікація такої інформації, як й її визначення цього поняття має занадто дискусійний характер серед науковців.
Так, Л. Кураков і С. Смірнов класифікують інформацію за її доступністю на чотири класи: загальнодоступна інформація; інформація, доступ до якої не може бути обмежений; інформація з обмеженим доступом; інформація, яка не підлягає поширенню [10, с. 7]. Однак виникає запитання чим вирізняється інформація з обмеженим доступом від інформації, яка не підлягає поширенню? Адже обидва види інформації мають правовий режим, що ґрунтується на однакових принципах і має одну мету. Дещо сумнівним вбачається й виокремлення інформації, доступ до якої не може бути обмежений поряд з загальнодоступною інформацією, адже, якщо доступ до інформації не може бути обмежений, то інформація є публічною, загальнодоступною.
Більш розповсюджений підхід щодо розмежування інформації за доступом представлений науковою позицією В. А. Копилова, який пропонує вирізняти відкриту інформацію, яка вільно розповсюджується в інформаційній сфері, і інформацію обмеженого доступу, розповсюдження якої можливе лише на умовах конфіденційності або таємності [11, с. 35-36].
Не погоджується з зазначеною вище думкою Б. А. Кормич, аргументуючи це тим, що: «Схема «відкритої та закритої інформації» не може до кінця розкрити особливості існуючих її винятків та обмежень. Так, наприклад, подібна схема не робить різниці між інформацією, яка містить державну таємницю і доступ до якої може бути наданий лише обмеженому колу осіб, та інформацією, яка може бути передана будь-яким зацікавленим особам за відповідну винагороду (ті ж самі ноу-хау). Причому це може бути як передача копії цієї інформації, так і повна передача усіх прав на подібну інформацію» [12, с. 274]. Натомість стверджує: «Два правові методи регулювання створюють три можливі види правового обігу інформації: відкритий, що регулюються виключно цивільно-правовими нормами, закритий, що регулюються адміністративно-правовими нормами, і нарешті обмежений, до якого застосовуються обидва види правового регулювання. До них також долучається вільний обіг інформації, який правом не врегульований взагалі» [12, с. 337].
Аналіз спеціальних наукових розвідках, присвячених класифікації податкової інформації за режимом доступу, дозволяє виокремити ряд наукових підходів.
О. Долгий виокремлює відкриту податкову інформацію та податкову інформацію з обмеженим доступом, стверджуючи при цьому, що «у системі ДПС до відкритої податкової інформації належить офіційна інформація, що може поширюватися через засоби масової інформації або іншим шляхом, власниками якої є платники податків або органи державної податкової служби. Відкритою може бути лише та податкова інформація, яка одержана в установленому законодавством України порядку і не належить до податкової інформації з обмеженим доступом, а також інформація про платників податків, на поширення якої такі платники надали дозвіл» [13, с. 77]. «До податкової інформації з обмеженим доступом належить податкова інформація, яка становить державну таємницю, та конфіденційна податкова інформація» [13, с. 77]. «Конфіденційна податкова інформація – це інформація обмеженого доступу, яка перебуває у володінні, користуванні або розпорядженні органів ДПС, крім інформації, що становить державну таємницю» [13, с. 77]. Такої ж позиції притримується й І. Бабін, який поділяє податкову інформацію на два види: відкриту податкову інформацію та податкову інформацію з обмеженим доступом [14, с. 99].
Слід зауважити, що дана позиція відповідає законодавчо закріпленій класифікації інформації за таким критерієм як доступ до інформації відповідно до Закону України «Про інформацію» та Закону України «Про доступ до публічної інформації».
Схожою позиції притримуються й інші дослідники цієї тематики, пропонуючи вирізняти в системі податкової інформації відкриту інформацію, до якої відносять загальну інформацію, що створюється в процесі діяльності, податкову інформацію, яка надається та розповсюджується ЗМІ, офіційні документи та інформацію з обмеженим доступом, яку складають персональні дані, службова інформація та податкова таємниця» [15, с. 95].
Запропоновані дослідниками визначення понять «відкрита податкова інформація» та «податкова інформація з обмеженим доступом» також не дають можливості погодитись з запропонованою класифікацією:
- «…відкрита податкова інформація – це уся агрегована або знеособлена інформація, крім тієї, що використовується для цілей внутрішнього контролю та відбору платників податків для аудиту»;
- «…податкова інформація з обмеженим доступом – це уся персоніфікована інформація, а також та, що є винятком у визначенні відкритої податкової інформації» [15, с. 74].
Адже службова податкова інформація використовується «для цілей внутрішнього контролю та відбору платників податків для аудиту», а також може становити податкову інформацію з обмеженим доступом. Не меншу дискусію викликає й визначення податкової інформації з обмеженим доступом як персоніфікованої інформації, оскільки податкові органи часто густо мають справу з іншими видами інформації з обмеженим доступом, зокрема банківською таємницею, комерційною таємницею, медичною таємницею тощо.
Д. Г. Мулявка та А. О. Максюта пропонують таку систему податкової інформації:
– загальна інформація;
– персональні дані;
– інформація з обмеженим доступом;
– службова інформація;
– податкова таємниця [16, с. 169].
Навіть поверхневий аналіз цієї позиції викликає більше запитань, ніж відповідей. Адже потребує уточнення що являє собою загальна інформація, як співвідносяться службова інформація, персональні дані та податкова таємниця з інформацією з обмеженим доступом, чи належить банківська та комерційна таємниці до системи податкової інформації?
Більш конструктивною вбачається позиція О. А. Мандзюка, який пропонує податкову інформаціюкласифікувати на: відкриту податкову інформацію, податкову інформацію з обмеженим доступом, що охоплює таємну податкову інформацію (податкову таємницю) та службову податкову інформацію [17-20].
Отже, аналіз наукових позицій щодо визначення системи податкової інформації дозволяє виокремити щонайменше два основні підходи. Згідно з першим підходом, система податкової інформації складається з відкритої податкової інформації та податкової інформації з обмеженим доступом (І. Бабін, О. Долгий, О. Мандзюк тощо). Відповідно до другого підходу, система податкової інформації охоплює відкриту податкову інформацію, податкову інформацію з обмеженим доступом та закриту податкову інформацію (Б. А. Кормич).
Найбільш поширеним в наукових колах є саме перший підхід, що ґрунтується на положеннях ряду інформаційних нормативно-правових актах – Закону України «Про інформацію» та Закону України «Про доступ до публічної інформації».
Попри це серед науковців більш дискусійним залишається визначення переліку інформації, що складає безпосередньо той чи інший вид податкової інформації з обмеженим доступом, співвідношення податкової таємниці з іншими видами таємниць, а також зі службовою інформацію та державною таємницею. Саме розкриття цих проблемних питань є актуальним напрямом наукової діяльності, що потребує подальшого наукового осмислення.
ЛІТЕРАТУРА:
1. Ліпкан В.А. Правовий режим податкової інформації в Україні : [монографія] / В. А. Ліпкан, О. В. Шепета, О. А. Мандзюк / за заг. ред. В. А. Ліпкана. — К. : ФОП О. С. Ліпкан, 2015. — 404 с.
2. Ліпкан В. А. Систематизація інформаційного законодавства України : [монографія]. / В. А. Ліпкан, В. А. Залізняк ; за заг. ред. В. А. Ліпкана. — К., 2012. — 304 с.
3. Ліпкан В. А. Консолідація інформаційного законодавства України : [монографія] / В. А. Ліпкан, М. І. Дімчогло / за заг. ред. В. А. Ліпкана. — К. : ФОП О. С. Ліпкан, 2014. — 416 с.
4. Ліпкан В. А. Інкорпорація інформаційного законодавства України : [монографія] / В. А. Ліпкан, К. П. Череповський / за заг. ред. В. А. Ліпкана. — К. : ФОП О. С. Ліпкан, 2014. — 408 с.
5. Шепета О. В. Адміністративно-правові засади технічного захисту інформації : [монографія] / О. В. Шепета. — К. : О. С. Ліпкан, 2012. — 296 с.
6. Про затвердження Положення про порядок розпорядження геологічною інформацією : Постанова Кабінету Міністрів України [Електронний ресурс]. – Режим доступу: // http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/423-95-%D0%BF
7. Про інформацію : Закон України // Відомості Верховної Ради України. — 1992. — № 48. — Ст. 650.
8. Погорілецька А. В. Нормативно-правове регулювання права громадян на офіційну інформацію в Україні / А. В Погорілецька // Актуальні питання, проблеми та перспективи розвитку гуманітарного знання в сучасному інформаційному просторі: національний та інтернаціональний аспекти : зб. наукових праць / за заг. ред. к. філос. н. М.А. Журби – Частина IV. – Луганськ: вид-во СНУ ім. В. Даля, 2011. С. 104 – 108.
9. Информационное обеспечение государственного управления / [Никитов В.А., Орлов Е.И., Старовойтов А.В., Савин Г.И.]; Под ред. Ю.В. Гуляева – М. : Славянский диалог, 2000. – 415 с.
10. Кураков Л.П., Смирнов С.Н. Информация как объект правовой защиты. – М., 1998. – 240 с.
11. Копылов В.А. Информационное право : [учебник] / В. А. Копылов. — М. : Юристъ, 2005. — 512 с.
12. Кормич Б.А. Інформаційна безпека : організаційно-правові основи : [навч. посіб.] / Б. А. Кормич. — К. : Кондор, 2004. — 382 с.
13. Долгий О. Класифікація інформації: зв’язок із забезепченням безпеки працівників державної податкової служби/ О. Долгий // Підприємство, господарство і право . – 2003. – № 11. – с. 75-79
14. Бабін І. І. Правове регулювання податкової таємниці за законодавством України / І. І. Бабін // Науковий вісник Чернівецького університету. — 2012. — Вип. 6182. — С. 98—101
15. Мулявка Д.Г., Атаманчук О. В., Рекуненко Т.О. Організація використання інформаційних ресурсів ДПС України у протидії податковим правопорушенням : навчальний посібник. – Ірпінь: Національний університет державної податкової служби України. – 2012. – 192 с.
16. Мулявка Д. Г. Інформаційна безпека у податковій сфері / Д. Г. Мулявка, А. О. Максюта // Юридичний вісник Причорномор’я. — 2011. — № 2 (2). — С. 166—172.
17. Мандзюк О. А. Правовий режим податкової інформації в Україні : дис… канд. юрид. наук : 12.00.07 / Олег Андрійович Мандзюк. — Запоріжжя, 2014. — 198 с.
18. Мандзюк О. А. Стан та перспективи розвитку правового режиму податкової інформації в Україні : [монографія] / О. А. Мандзюк. — К. : Дорадо-Друк, 2015. — 192 с.
19. Мандзюк О. А. Податкова таємниця : стан та перспективи нормативно-правового регулювання / О. А. Мандзюк // Вісник Запорізького національного університету. – № 4. – 2013. – С. 112–117.
20. Мандзюк О. А. Податкова інформація з обмеженим доступом : окремі аспекти / О. А. Мандзюк // Науковий вісник Ужгородського національного університету. – 2014. – № 24. – Т. 3. – С. 80–82.