Фатхутдінов Василь Гайнулович,
кандидат юридичних наук, доцент
Голова Інституту безпекової політики
Докорінні зміни, що відбуваються останнім часом в українській державі ґрунтуються на системних реформах у всіх галузях життєдіяльності суспільства, що потребує своєчасного і вичерпного, одностайно зрозумілого і консенсуального нормативно-правового регулювання.
Тож з’являється необхідність розглянути відмову від звичних юридичних формул і заміну їх новими з позицій безпосереднього зв’язку сигніфікату та його мовного оформлення, насамперед, на прикладі таких частотно вживаних прикметників, як «громадський» і «публічний».
У зв’язку з тим, що тероризм багатьма дослідниками аналізується в контексті реалізації державної політики у сфері громадської безпеки, ми у даній статті проаналізуємо доцільність вживання терміну „публічна безпека” у Законі України „Про Національну поліцію”.
Здійснений нами контент-аналіз, де мультиплікандом виступала словосполука „публічна безпека”, надав можливість констатувати, що він зустрічається 10 разів. Для порівняння: в ЗУ „Про міліцію” термін „громадська безпека” зустрічається лише 3 рази.
Перша поява даного терміну відбувається при визначенні поняття поліції, до фактично закріплюється однією з головних функцій — підтримання публічної безпеки і порядку.
Наступні згадування відбувається в ст. 2 при визначенні завдань поліції. Зокрема завдання щодо забезпечення публічної безпеки і порядку є одним із основних завдань поліції прямо визначених в законі.
Згідно з нашими спостереженнями, вказана терміносполука знайшла розповсюдження не тільки у науковій сфері (здебільшого в галузі інформатики і журналістики), а й у правничій. Проведений статистичний аналіз бази даних, що міститься в рубриці „Законодавство” сайту Верховної Ради України, свідчить, що станом на 9 вересня 2015 року сполучення „громадська безпека” вживається у текстах більше, ніж 5 000 нормативних актів, у той же час як лише в 53 нормативних актів вона згадується в назві, причому з яких лише 24 стосуються різноманітних аспектів реалізації державної політики у сфері громадської безпеки, і лише 3 з них після Революції Гідності:
1) Норма № 9 забезпечення форменним одягом осіб начальницького та рядового складу підрозділів міліції громадської безпеки особливого призначення;
2) Про внесення змін до Кримінального та Кримінально-процесуального кодексів України щодо невідворотності покарання за окремі злочини проти основ національної безпеки, громадської безпеки та корупційні злочини;
3) Про затвердження Положення про підрозділи міліції громадської безпеки особливого призначення.
Відтак, фактично можемо чітко відзначити та констатувати про те, що законодавець, незважаючи на важливість теми громадської безпеки, на жаль і надалі зберігає анемію щодо регулювання суспільних відносин у сфері громадської безпеки.
Причому слід відмітити на наступну тенденцію: у назвах законів цей термін не фігурує. Симптоматичним є й те, що не зважаючи на його поступове розповсюдження, вона ще не увійшла до високочастотних за вживаністю понять.
Здійснений нами лінгвістичний аналіз нормативної бази „Законодавство” ВРУ уможливив резюмувати про наявність визначення терміну громадська безпека лише в 2 нормативних актах:
1) громадська безпека — стан захищеності життєво важливих інтересів, сконцентрованих у його матеріальних і духовних цінностях, від джерел небезпеки природного або штучного характеру під час підготовки та проведення футбольних матчів, за якого забезпечується запобігання загрозам заподіяння шкоди такими джерелами небезпеки [1];
2) громадська безпека — стан захищеності інтересів людини, суспільства й держави від суспільно небезпечних діянь і негативного впливу надзвичайних обставин, викликаних криміногенною ситуацією, стихійним лихом, катастрофами, аваріями і пожежами, епідеміями та іншими надзвичайними ситуаціями [2].
Також ми надибали лише одне нормативне визначення, в якому була згадана пошукувана нами словосполука: спеціальні суб’єкти забезпечення громадського порядку та громадської безпеки — МВС та МНС в особі їх органів або підрозділів, які у встановленому законодавством порядку та у межах своє компетенції відповідають за забезпечення громадського порядку та громадської безпеки у зв’язку із підготовкою та проведенням футбольного матчу [3].
Більше того, станом на 9 вересня 2015 року в жодному чинному нормативному акті не містилося визначення поняття „публічна безпека”, таким чином дане питання потребує свого негайного розв’язання, нам вбачається теоретично лише наступні шляхи:
1) внесення змін та доповнень та здійснення відповідних змін до вже прийнятого ЗУ „Про Національну поліцію” і заміни невживаного в юридичній термінології для означення державної політики у сфері громадської безпеки терміну „публічна безпека” на термін „громадська безпека”;
2) внесення змін та доповнень в існуючий масив нормативно-правових актів (більше 5 000), а також визначення даного поняття через доповнення ЗУ „Про Національну поліцію” відповідною статтею щодо визначення термінів.
За інших умов цей новотвір фактично утворює юридичну колізію, коли центральний орган виконавчої влади здійснює функцію і завдання в тій сфері, яка законодавчо ніде не визначена, тобто її де-юре, не існує. Іншими словами можна говорити про нелегітимність діяльності поліції у сфері громадської безпеки, а відтак це формує правові підстави для визнання не легітимності функціонування даного органу в цілому.
Повертаючись до аналізу контексту згадуваності терміну „публічна безпека” в тексті ЗУ „Про Національну поліцію”, зазначимо, що також його відшукуємо в ч. 2 ст. 9, в якій розкривається зміст принципу прозорості та відкритості, зокрема зазначено, що поліція забезпечує постійне інформування органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а також громадськості про свою діяльність у сфері охорони та захисту прав і свобод людини, протидії злочинності, забезпечення публічної безпеки і порядку.
Важливим і таким, що дійсно підтверджує сучасну спрямованість діяльності поліції є те, що в п.1 ч. 1 ст. 16 при визначенні основних повноважень Міністра внутрішніх справ України у відносинах з поліцією першим таким повноваженням виділено: забезпечує формування державної політики у сфері забезпечення публічної безпеки і порядку, охорони та захисту прав і свобод людини, інтересів суспільства і держави, а також надання поліцейських послуг та контролює її реалізацію поліцією.
У п. 3 ч. 1 ст. 21 при визначенні основних повноважень керівника поліції зазначено, що вносить на розгляд Міністра внутрішніх справ України пропозиції щодо забезпечення формування державної політики у сфері забезпечення публічної безпеки і порядку, охорони та захисту прав і свобод людини, а також інтересів суспільства і держави, протидії злочинності, надання поліцейських послуг.
Далі по тексту закону дане поняття вживаються в наступних інтерпретаціях:
— при визначенні основних повноважень міліції: вживає заходів для забезпечення публічної безпеки і порядку на вулицях, площах, у парках, скверах, на стадіонах, вокзалах, в аеропортах, морських та річкових портах, інших публічних місцях (п. 10 ч.1 ст. 23);
— при визначенні поліцейських заходів: Поліція для охорони прав і свобод людини, запобігання загрозам публічній безпеці і порядку або припинення їх порушення також застосовує в межах своєї компетенції поліцейські превентивні заходи та заходи примусу, визначені цим Законом (ч. 2 ст. 30);
— при визначенні змісту вимоги залишити місце і обмеження доступу на визначену територію: Поліцейський уповноважений вимагати від особи (осіб) залишити визначене місце на певний строк або заборонити чи обмежити особам доступ до визначеної території або об’єктів, якщо це необхідно для забезпечення публічної безпеки і порядку, охорони життя і здоров’я людей, для збереження та фіксації слідів правопорушення; Поліцейський може обмежувати або забороняти рух транспорту і пішоходів на окремих ділянках вулиць і автомобільних доріг у разі затримання осіб відповідно до закону, під час аварій, інших надзвичайних ситуацій, якщо це необхідно для забезпечення публічної безпеки і порядку, охорони життя і здоров’я людей (ст. 36):
— при визначенні умов застосування технічних приладів та технічних засобів, що мають функції фото- і кінозйомки, відеозапису, чи засобів фото- і кінозйомки, відеозапису: поліція для забезпечення публічної безпеки і порядку може закріплювати на форменому одязі, службових транспортних засобах, монтувати/розміщувати по зовнішньому периметру доріг і будівель автоматичну фото- і відеотехніку, а також використовувати інформацію, отриману із автоматичної фото- і відеотехніки, що знаходиться в чужому володінні (ст. 40);
— при визначенні порядку застосування спеціальних засобів: Поліцейський для забезпечення публічної безпеки і порядку застосовує спеціальні засоби, визначені цим Законом (ч. 1 ст. 45).
Отже, укажемо, що здійснений нами комплексний аналіз термінологічних сполучень „публічна безпека” — „громадська безпека”, „забезпечення безпеки” — „підтримання безпеки” дозволив дійти наступних висновків.
- Незважаючи на важливість реформи правоохоронних органів в цілому і поліції зокрема, термін „публічна безпека”, не став частотним ані у назвах, ані у текстах нормативно-правових актів. Вживання терміну „публічна безпека” взагалі обмежене лише науковою сферою і не має свого аналогу і вживаності в законодавчому обігу, оскільки функціонування його у чинних нормативно-правових актах України не зафіксовано.
- У зв’язку із відсутністю нормативного тлумачення вказаних ключових поліцейських термінів з урахуванням їхньої полісемії виникають розбіжності в розумінні, застосуванні й використанні термінології, що значною мірою ускладнює процеси правозастосування, формує вакуум діяльності поліції.
- Через помилковість законодавчої техніки зроблено невдалу спробу уведення в науковий обіг поняття „державна політика у сфері забезпечення публічної безпеки та порядку”, яке не має жодного наукового обґрунтування і не може бути визнано легітимним ані з позицій коректності наукового формулювання, ані з позицій правозастосування і в цілому суперечить правовій концепції.
- Закон України „Про національну поліцію” в такому варіанті вносить значний дисбаланс в безпекове законодавство, оскільки порушено рівновагу та координацію між безпековим законом і безпековим законодавством.
- З урахуванням різноплановості у лінгвістичній, доктринальній і нормативно-правовій інтерпретації зазначених лексико-семантичних одиниць, формується нагальна наукова потреба в здійсненні експертизи даного нормативного акту на предмет його загрози правовій безпеці, цілісності та системності безпекового законодавства через використання критеріїв системної емерджентності та синергетичного ефекту.
Список використаних джерел
- Про особливості забезпечення громадського порядку та громадської безпеки у зв’язку із підготовкою та проведенням футбольних матчів : Закон України від 08.07.2011 № 3673-VI.
- Про затвердження Положення про службу дільничних інспекторів міліції в системі Міністерства внутрішніх справ України : Наказ МВС України від 11.11.2010. — № 550.
- Про особливості забезпечення громадського порядку та громадської безпеки у зв’язку з підготовкою та проведенням футбольних матчів 6 Закон України від 08.07.2011