Монографію присвячено дослідженню сутності та порядку вирішення службових спорів. Висвітлено сутність публічно-службових відносин, визначено їх місце в предметі адміністративного права. Сформульовано поняття службового спору, розкрито його сутність, здійснено класифікацію таких спорів, охарактеризовано суб’єктів службового спору, визначено його предмет та підстави.

Окремо розкрито вирішення службових спорів без звернення до суду (позасудовий порядок), також охарактеризовано процес вирішення службових спорів в порядку адміністративного судочинства.

Вироблено конкретні пропозиції та рекомендації щодо вдосконалення вирішення службових спорів в адміністративному праві.

Монографія є логічним продовженням серії „ORDO ORDINANS” наукової школи доктора юридичних наук В.А. Ліпкана і стане в пригоді аспірантам, науково-практичним працівникам та усім, хто цікавиться питаннями вирішення службових спорів.

У рамках диверсифікації наукового пошуку, дальшого формування наукової школи доктора юридичних наук Ліпкана В.А. в Глобальній організації союзницького лідерства було здійснено дослідження проблем порядку вирішення службових спорів, на підставі чого випущено відповідну монографію.

Мовчун Олег Геннадійович,

здобувач Запорізького національного університету

Стаття присвячена аналізу діючого законодавства, поглядів вчених стосовно місця службових відносин в адміністративному праві, надається поняття таких відносин, визначаються їх межі та характерні ознаки.

Ключові слова: службові відносини, публічна служба, державна службу, муніципальна служба, службовий спір.

Статья посвящена анализу действующего законодательства, взглядов ученых относительно места служебных отношений в административном праве, наводится понятие таких отношений, определяются их границы и характерные признаки.

Ключевые слова: служебные отношения, публичная служба, государственная служба, муниципальная служба, служебный спор.

This article analyzes the current legislation, the views of the scientists on the place of service relations in administrative law, induced the concept of such a relationship, defined by their borders and characteristic features.

Keywords: employee relations, public service, state service, community service, service dispute.

Постановка проблеми. Питання про те, що являють собою службові відносини до теперішнього часу явно недостатньо розроблено у вітчизняній правовій літературі. Їх аналіз на монографічному рівні, як правило, проводиться у зв’язку з дослідженням більш загальних питань, присвячених проблематиці державної служби.

Ступінь розробленості проблеми. Питання діяльності публічних службовців на концептуальному рівні досліджувалось такими науковцями як: В. Авер’янов, С. Дубенко, Н. Нижник, В. Олуйко, О. Петришин, В. Малиновський, Є. Черноног та ін. Водночас, серед авторів, які в своїх роботах розглядають питання місця службових відносин в адміністративному праві, немає єдності в розумінні специфіки та змісту службових правовідносин. В першу чергу це пов’язано з тим, що досі не вирішена проблема співвідношення трудових і адміністративних основ у правовому регулюванні різних аспектів публічної служби.

Метою статті є визначення на основі аналізу діючого законодавства, поглядів вчених місця службових відносин в адміністративному праві, надати їх поняття та визначити характерні ознаки.

Виклад основних положень. Відносини, в які при здійсненні своєї професійної діяльності вступає службовець, умовно можна розділити на дві основні групи: 1) його відносини з публічною адміністрацією або, в більш вузькому розумінні, з конкретним державним органом або органом місцевого самоврядування, в якому він служить (внутрішньоорганізаційні відносини); 2) відносини із зовнішніми суб’єктами — фізичними та юридичними особами, в які він вступає при реалізації своїх службових обов’язків.

Останнім часом фахівці адміністративного права внутрішньоорганізаційні відносини або включають до його предмета поширюючи її на діяльність державних органів, підприємств, установ, організаційне, або виводять за межі адміністративно-правового регулювання. Так, у підручнику за редакцією Ю. П. Битяка до предмета адміністративного права включені відносини, пов’язані, зокрема,  з: а) діяльністю органів виконавчої влади; б) внутрішньоорганізаційною діяльністю державних органів, підприємств, установ, організацій [1, с. 19]. В.К. Шкарупа визначав предмет адміністративного права як «сукупність сус¬пільних відносин, що складаються в процесі організації та діяльності виконавчої влади, а також пов’язаних із внутрішньою організаці¬єю діяльності державних органів, інших державних організацій та органів місцевого самоврядування, із застосуванням заходів державного примусу, реалізацією та захис¬том прав і свобод громадян у сфері виконав¬чої влади та здійсненням окремими недержа¬вними формуваннями делегованих їм повно¬важень та функцій виконавчої влади» [2, с.5]. В.В. Галунько, проаналізувавши усі надбання науки адміністративного права щодо його предмету, зазначає, що в широкому розумінні, «однією зі складових предмету адміністративного права є внутрішня діяльність публічної адміністрації, але тільки та її частина, що здійснюється у правовій формі». При цьому, не доцільно включати до предмета цієї галузі положення, які вже стали предметом регулювання інших галузей права [3, с. 87].

Водночас, відомий вчений-адміністративіст В.К. Колпаков відносить до предмета адміністративного права відносини: а) публічного управління; б) адміністративних послуг; в) відповідальності публічної адміністрації за неправомірні дії або бездіяльність; г) відповідальності суб’єктів суспільства (індивідуальних і колективних) за порушення встановленого публічною адміністрацією порядку і правил [4, с. 24]. Як бачимо, фахівець не визнає внутрішньо організаційну діяльність такою, що має публічно-правовий характер і окремо у предметі адміністративного права не виділяє. Схожою є позиція представників трудового права, які розглядають цивільну службу як особливу різновидом праці вільного найму. На їх думку, державний службовець виступає як службовець найманої праці, і в цьому сенсі володіє загальними трудовими правами, передбаченими для всіх категорій працівників, які здійснюють свою діяльність на основі трудової угоди (найму). Хоча назви (нормативно-правова термінологія) можуть бути різними (службовий контракт, службові відносини, службові права, службові обов’язки), їх змістом завжди є певна праця, специфіка якої проявляється в будь-якій сфері суспільно-корисної діяльності. Отже, прихильники даної концепції вважають, що службові відносини, що виникають у зв’язку з прийняттям  на публічну службу, її проходженням та припиненням — не що інше, як трудові відносини, отже, і регулюватися вони повинні трудовим законодавством.

Щоб зрозуміти, який з двох підходів — широкий адміністративний або трудовий є вірним необхідно звернутися до розуміння сутності інституту публічної служби.

Публічна служба — ключовий елемент влади, незалежно від пануючого в ньому політичного режиму, форми правління і територіального устрою. Вона діє практично у всіх сферах діяльності держави (політичної, економічної та соціально-культурної), забезпечуючи функціонування механізму управління суспільством. Перш за все, публічна служба — це служба в органах публічної влади. Оскільки держава в особі своїх інститутів покликана виражати і захищати єдині інтереси всіх членів соціуму, можна стверджувати, що головною метою публічної служби є реалізація публічних інтересів, досягнення суспільно-значущих результатів. Нажаль, дане положення не знайшло свого відображення у законодавчому визначенні даного поняття. Відповідно до п. 15 ст.  3 Кодексу адміністративного судочинства України публічна служба — це діяльність на державних політичних посадах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, дипломатична служба, інша державна служба, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування [5]. Очевидно, що дане визначення запроваджено в законодавстві лише для забезпечення можливості вирішення публічно-правових спорів, що мають місце під час проходження публічної служби відповідно до норм Кодексу і не має визначального змістовного навантаження. Водночас, Кодекс відносить ці види спорів до публічно-правових, відокремлюючи їх від трудових спорів приватноправового характеру.  Словник С. І. Ожегова визначає службу як роботу, заняття службовця, а також місце його роботи, будь-яка сфера діяльності. Службовець — особа, яка працює за наймом у різних установах, у сфері обслуговування. Це вид діяльності, пов’язаної з керівництвом, управлінням, контролем, наглядом, обліком. При цьому всі службовці створюють духовні цінності, або реалізують функції управління [6, с. 81].

В юридичній літературі службу поділяють на публічну (діяльність на якій регулюється публічним правом, зокрема нормами законів «Про державну службу», «Про службу в органах місцевого самоврядування») і приватну (діяльність на якій регулюється нормами трудового права). Державна служба у свою чергу поділяється на мілітаризовану і загальнофункціональну. Загальнофункціональна державна служба включає в себе спеціалізовану і адміністративну (служба в Адміністрації Президента України, Секретаріаті Верховної Ради України, Секретаріаті Кабінету Міністрів України, в місцевих державних адміністраціях) [7, с. 38].

Водночас не можна погодитись з думками тих вчених [8, с. 16; 9, с. 308], які до цивільної державної служби включають службу в державних чи комунальних закладах культури, науки, охорони здоров’я, тощо, оскільки остання ніяк не може бути віднесена до державної служби.

У широкому теоретичному трактуванні публічна служба розуміється як одна зі сторін діяльності публічної адміністрації по правовому регулюванню і організації діяльності її працівників, а також сама діяльність державних і муніципальних службовців щодо практичного і безпосереднього здійснення функцій і завдань, що ставляться перед ними. Публічна служба передбачає служіння державі, територіальній громаді тобто виконання за дорученням і за плату від цього діяльності з реалізації завдань і функцій держави і органів місцевого самоврядування. Термін «служба» найбільш повно відображає специфіку професійної діяльності службовця, характеризує її спрямованість на забезпечення функціонування державних органів і реалізації владних повноважень, а також висловлює її якісну відмінність від трудової діяльності найманого працівника. Ця специфіка робить принципово неможливим регламентування праці публічних службовців нормами трудового законодавства, оскільки вони виконують не трудову, а владну функцію, що зумовлює їх публічно-правовий статус. Вступаючи на публічну службу, вони реалізують не своє право на працю чи вільне розпорядження своїми здібностями до праці, а право на рівний доступ до публічної служби, а в більш широкому розумінні — конституційне право громадянина України на участь в управлінні державою.

Особливий характер покладених на публічну службу завдань і функцій визначає її специфічні ознаки: особливі принципи організації та функціонування; наявність особливого правового статусу публічних службовців як представників публічної влади; особливий порядок вступу на публічну службу, її проходження та припинення; особливі умови професійної діяльності службовців, наявність спеціальних заборон та обмежень, пов’язаних з публічною службою; наявність спеціальної відповідальності за невиконання або неналежне виконання службових обов’язків; наявність особливого соціально-правового захисту службовців.

У цьому зв’язку неможливо не погодитися з позицією Ю.М. Старілова, який вважає, що основоположним поняттям у структурі службового права є державно-службові відносини, під якими розуміється державно-правові відносини служби і вірності державного службовця. «Важливо підкреслити, — наголошує автор, — що службове право не входить в систему трудового права. Державні службовці не є звичайними працівниками, яких приймають в приватному порядку на службу. Вони мають особливий державно правовий статус» [10, с.23].

Слід зазначити, що подібна концепція реалізована в багатьох країнах з континентальною системою права. Так, у законодавстві ФРН про державну службу зазначено, що службовець перебуває по відношенню до наймача у публічно-правових відносинах і відносинах відданості (вірності) (параграф 2, пункт 1 «Рамкового закону про уніфікацію прав державних службовців» від 27 лютого 1985 року зі змінами від 25 березня 1997 р).

Як відзначає О. A.  Дьомін, принципове ототожнення найманих працівників та державних службовців було характерно для країн соціалістичної системи права, відповідно до її доктрини кожна людина бере участь у житті суспільства незалежно від сфери застосування її праці. Державний службовець в рамках цієї доктрини в першу чергу один з учасників суспільного поділу праці і лише в другу — представник влади [11, с. 8].

Ухвалений 16 грудня 1993 року Закону України «про державну службу» містить ряд принципово нових для вітчизняного службового права положень. Зокрема, вперше надано законодавче визначення понять «державна служба». Проте в цілому Закон зберіг радянський підхід до регулювання службових відносин. До державних службовців застосовуються загальні норми законодавства про працю у випадках, що не урегульовані цим Законом. Перелік цих особливостей у порівнянні з радянським законодавством істотно розширився. Зокрема, встановлено особливий порядок вступу на державну службу, відповідальності державних службовців, введено додаткові підстави для її припинення, визначено граничний вік перебування на державній службі тощо.

Сьогодні, регулювання відносин публічної служби здійснюється частково нормами адміністративного права, частково — шляхом додаткового застосування норм Кодексу законів України про працю. Тобто, декларуючи відхід від норм трудового права, де-факто законодавець визнає, що, поряд з публічно-правовими, службові відносини мають і приватноправову природу. Це призводить до того, що службові відносини  розглядаються як сукупність елементів, що є за своєю сутністю трудовими і публічно-правовими із відповідним правовим регулюванням, а значить —  розуміння службових відносин на публічній службі як виключно публічно-правового явища не відповідає дійсності.

Такий підхід не можна назвати обґрунтованим. По-перше, визнаючи стратегічно неправильною практику компенсаційного застосування трудового законодавства до службових відносин, ми хотіли б наголосити, що сам факт такого застосування не свідчить про приватноправовий характер службових відносин, а свідчить про недоліки законодавця в процесі формування нормативно-правової бази, що регулює відносини державної служби, якій не вдалося остаточно позбутися «надбань» радянської системи права.

Визначаючи місце службових відносин в адміністративному праві доцільно звернутися до такого його елементу як адміністративний договір оскільки досить часто відносини публічної служби відбуваються відповідно до контракту, укладеного між суб’єктом владних повноважень та службовцем. Адміністративний договір як особливий різновид договорів є одним з важливих інститутів адміністративного права і формою діяльності публічної адміністрації. Як правило, він базується на адміністративно-правових нормах. Водночас, адміністративні та приватноправові засоби регулювання розвиваються паралельно, доповнюючи одні одних на відповідних рівнях. В юридичній літературі особливості адміністративного договору визначають у його порівняні з договором у приватному праві. На соснові такого порівняння виділяють характерні ознаки адміністративного договору [12, с. 210-211].

1. Обов’язковим суб’єктом (стороною) адміністративних договірних відносин є суб’єкт наділений владними повноваженнями, який приймає рішення про укладання з нею службового контракту.

2.      Учасники адміністративного договору можуть перебувати не в однаковому становищі, адже владний суб’єкт зберігає повноваження адміністративного характеру і водночас несе певні зобов’язання перед іншою стороною. Жодна сторона приватноправового договору не має владних повноважень щодо іншої.

3.      Публічна адміністрація в адміністративному договорі виступає як суб’єкт публічного права, її статус визначається її компетенцією. При цьому, право на укладення адміністративного договору (службового контракту) має бути передбачене в нормах про компетенцію такого органу.

4.      Такий договір укладається з метою реалізації публічних інтересів. У цьому зв’язку слід навести положення ст. 3 Конституції України, в якій проголошено, права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов’язком держави [13].

5.      Адміністративні договори, як правило, мають комплексний характер і регулюються одночасно нормами декількох галузей права. Так, державна служба за контрактом, де порядок вступу на державну службу, її проходження, права та обов’язки службовців регулюються нормами трудового і адміністративного права, а порядок оподаткування, матеріального стимулювання — нормами адміністративного, трудового і фінансового права.

6. Спірні питання, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів, вирішуються в адміністративному порядку або в порядку адміністративного судочинства [14].

7.      Для адміністративних договорів передбачена письмова форма.

8.      Відповідальність сторін за невиконання або неналежне виконання умов адміністративного договору може бути як майновою, так і немайновою і носити адміністративний, дисциплінарний, цивільно-правовий і навіть публічний характер. Політикам, зокрема, членам уряду характерна «політична відповідальність», що включає можливість звільнення без потреби обґрунтування підстав та обмеження права на судовий захист [15, с.15].

Дійсно, адміністративні договори мають організаційну спрямованість, укладаються в процесі реалізації публічної влади. В результаті договірного процесу формується певний загальний інтерес, узгоджене волевиявлення сторін, виражене в договорі. Після укладення договору це узгоджене волевиявлення набуває для сторін нормативно-обов’язковий характер. У цьому зв’язку є достатні підстави стверджувати, що контракт на публічній службі володіє всіма рисами адміністративного договору і по суті являє собою акт публічної виконавчої влади багатостороннього характеру.

Таким чином, службові відносини публічної служби у широкому розумінні — це вид публічно-правових відносин, що складаються в процесу діяльності суб’єктів владних повноважень (публічної адміністрації) по реалізації службовцями своїх посадових прав і обов’язків, встановлених законодавством про публічну службу. У вузькому розумінні — це відносини за участю службовців, які здійснюють функції, які передбачають пряму або опосередковану участь у реалізації публічних владних повноважень або охороні прав, свобод і законних інтересів фізичних та юридичних осіб.

Водночас, не можна вважати публічними ті службові відносини, що складаються за участю службовців на державних підприємствах, діяльність яких регулюється в основі своїй нормами трудового права, а також за участю найманих працівників, які залучаються для обслуговування держапарату на приватноправовій договірній основі. Отже, не всі службові відносини в публічному секторі є публічно-правовими.

До особливостей службових публічних правовідносин, на відміну від трудових, слід віднести такі риси: а) владний публічно-правовий характер; б) регулювання їх спеціальними публічно правовими нормами адміністративного права, що визначають особливий правовий режим публічної служби; в) використання конкурсу при вступі на більшість посад публічної служби; г) звільнення службовців, які займають політичні посади може здійснюватись без обґрунтування підстав та з обмеженням права на судовий захист; д) наявність службового розслідування при накладенні дисциплінарних стягнень; е) різного роду соціально-правові гарантії, що мають публічні службовці, на відміну від працівників приватного сектору (зокрема, право на розгляд службових спорів в адміністративних судах).

Водночас, у судовій практиці нерідко виникають проблеми з приводу розмежування трудових та службових відносин під час проходження публічної служби, зокрема, з питань нарахування та обчислення заробітної плати, надбавок, компенсаційних виплат тощо. З цього приводу доцільно навести положення ст. 8 венесуельського Органічного закону про працю, суть якого полягає в тому, що відносини, які регулюються нормами службового права і виникають з приводу вступу на службу, переведення, застосування системи винагород, соціального забезпечення тощо є службовими відносинами, а виникаючі з них спори не можуть не бути такими.

Література

1.      Адміністративне право України : підручник / [Ю. П. Битяк, В. В. Богуцкий, В. М. Гаращук та ін.] ; за ред. Ю. П. Битяка. – Х. : Право, 2001. – 528 с.

2.      Адміністративне право України : словник-довідник / укладачі В. К. Шкарупа, Ю. A. Ведерніков, В. П. Підчибій. – Дніпропетровськ : Вид-во Юридичної академії МВС України, 2001. – 194 с.

3.      Галунько В. В. Предмет сучасного адміністративного права України / В. В. Галунько // Форум права. — 2010. — № 2. — С. 83—88 [Електронний ресурс]. — Режим доступу: http://www.nbuv.gov.ua/e-journals/FP/2010-2/10gvvcpu.pdf.

4.      Курс адміністративного права України: [підручник]. / В.К. Колпаков, О.В. Кузьменко, І.Д. Пастух, В.Д. Сущенко [та ін.]. – 2-ге вид., перероб. і допов. – К.: Юрінком Інтер, 2013. – 872 с.

5.      Кодекс адміністративного судочинства України вiд 06.07.2005 р. № 2747–ІV // Відомості Верховної Ради України. — 2005. — № 35 (№№ 35–36, 37). — Ст. 446.

6.      Оболенський О. Ю. Державна служба: Підручник / О. Ю. Оболенський. — К. :. КНЕУ, 2006. — 472 с.

7.      Лазор О. Д. Державна служба в Україні : навч. посіб. — вид. 3-тє, доповн. і перероб. / О. Д. Лазор, О. Я. Лазор. — К. : Дакор, 2009. — 560 с.

8.      Малиновський В. Я. Державна служба: теорія і практика. Навчальний посібник. / В. Я. Малиновський. — К. : Атіка, 2003. — 160 с.

9.      Черноног Є. С. Державна служба: історія, теорія і практика. / Є. С. Черноног. — К. : Знання, 2008. — 458 с.

10.    Старилов Ю.Н. Служебное право: [учебник] / Юрий Николаевич Старилов. – М.: БЕК, 1996. – 698 с.

11.    Демин А. А. Государственная служба в РФ: учебник для магистров / А.А. Демин. – 7-е изд., перераб. и доп. М., 2012. – 392 с.

12.    Курс адміністративного права України: [підручник]. / В.К. Колпаков, О.В. Кузьменко, І.Д. Пастух, В.Д. Сущенко [та ін.]. – 2-ге вид., перероб. і допов. – К.: Юрінком Інтер, 2013. – 872 с.

13.    Конституція України // Відомості Верховної Ради України. – 1996. – № 30. – Ст. 141.

14.    Кодекс адміністративного судочинства України вiд 06.07.2005 р. № 2747–ІV // Відомості Верховної Ради України. — 2005. — № 35 (№№ 35–36, 37). — Ст. 446.

15.    Публічна служба. Зарубіжний досвід та пропозиції для України / За заг. ред.. Тимощука, B.     П., Школика А. М. — К. : Конус-Ю. — 2007. — 735 с.

Мовчун Олег Геннадійович,

здобувач Запорізького національного університету

Анотації.

У роботі досліджені види службових спорів. Надана класифікація службових спорів за суб’єктом владних повноважень; за змістом публічно-правових відносин, з яких виник спір. Окремо класифіковані спори, що виникають у зв’язку із припиненням відносин публічної служби. Значення наданої класифікації полягає у можливості визначити спеціалізацію суддів (судових палат) адміністративних судів з розгляду справ, розподілити справи між суддями, вести звітність судів про судовий розгляд справ, здійснювати систематизацію й узагальнення судової практики, визначати навантаження на суддів та складність справ, спеціалізацію суддів з надання методичної допомоги суддям судів нижчого рівня тощо. Визначені перспективні напрями розвитку положень даного дослідження, якими слід вважати проведення детального аналізу окремих видів службових спорів.

Ключові слова: службовий спір, публічно-правовий спір, публічні органи, юридичний конфлікт.

В работе исследованы виды служебных споров. Предоставлена классификация служебных споров исходя из субъекта властных полномочий; по содержанию публично-правовых отношений, из которых возник спор. Отдельно классифицированы споры, возникающие в связи с прекращением отношений публичной службы. Значение предоставленной классификации заключается в возможности определить специализацию судей (судебных палат) административных судов по рассмотрению дел, распределить дела между судьями, вести отчетность судов о судебном разбирательстве дел, осуществлять систематизацию и обобщение судебной практики, определять нагрузки на судей и сложность дел, специализацию судей по оказание методической помощи судьям судов низшего уровня и тому подобное. Определены перспективные направления развития положений данного исследования, которыми следует считать проведение детального анализа отдельных видов служебных споров.

Ключевые слова: взаимодействие, следователь, оперативный работник, заявление, органы внутренних дел.

Постановка проблеми у загальному вигляді та її зв’язок із важливими науковими чи практичними завданнями.

Більшість дослідників, звертаючись до проблематики публічно-правових спорів, звертають увагу на необхідність аналізу підвидів таких спорів.

Особливості правового регулювання відносин що виникають у зв’язку зі службовими спорами безпосередньо пов’язані зі значним видовим розмаїттям таких спорів.

Взяті в цілому, службові спори являють собою єдину систему, окремі частини якої тісно пов’язані між собою і взаємодіють.

Таким чином, систематизація службових спорів є одним із обов’язкових етапів дослідження даного виду публічно-правових спорів. Визначення класифікації окремих видів таких спорів має сприяти глибшому з’ясуванню їх природи і змісту, виявленню властивих їм рис та особливостей.

Класифікаційна характеристика видів публічно-правових спорів також має важливе значення для організації адміністративного судочинства. На її основі визначається спеціалізація суддів (судових палат) адміністративних судів з розгляду справ, розподіляються справи між суддями, ведеться звітність судів про судовий розгляд справ, здійснюється систематизація й узагальнення судової практики, визначаються навантаження на суддів та складність справ, спеціалізація суддів з надання методичної допомоги суддям судів нижчого рівня тощо [1, С.12].

Аналіз останніх досліджень і публікацій у яких започатковане розв’язання проблеми та виділення невирішених раніше частин загальної проблеми, яким присвячена стаття.

У юридичній літературі окремі аспекти правового регулювання державної служби були предметом наукових досліджень Г.В. Атаманчука, Ю.П. Битяка, Л.Р. Білої-Тіунової, М.І. Іншина, О.В. Петришина, Н.Є. Хлібороб, М.І. Цуркана та інших.

Разом з тим, в існуючих наукових працях проблематика видового розмаїття службових спорів досліджена недостатньо. Відтак – існує необхідність комплексного дослідження окресленого питання.

Постановка завдань.

Основними завданнями, розв’язанню яких присвячена дана стаття, є наступні.

1. З’ясувати підстави класифікації службових спорів.
2. Класифікувати службові спори за визначеними підставами класифікації.
3. Визначити перспективні напрями подальших розвідок з досліджуваних питань.

Виклад основного матеріалу.

Сучасне законодавство не містить визначення терміна «публічно-правовий спір». Наукою публічно-правовий спір визначається як вид правових спорів, що виникають між учасниками публічно-правових відносин у зв’язку з порушенням, застосуванням чи тлумаченням норм публічних галузей права. Суперечності, які характеризують зміст публічно-правового спору, виражаються в розбіжностях чи відмінностях правових позицій учасників публічно-правових правовідносин щодо їх прав та обов’язків або законності правозастосовного (адміністративного) чи нормативного акта. Класичним публічно-правовим спором вважається спір про права та обов’язки суб’єктів публічно-правових відносин [2, С.771].

Службовий спір являє собою різновид юридичного конфлікту, що проявляється в протиборстві та взаємних претензіях сторін спору відносно одного предмета, що стосується встановлення законності поведінки сторін у публічно-службових відносинах, причому однією із сторін завжди є публічний орган (посадова особа), і проявляється у формі звернення до адміністративного суду з адміністративним позовом.

З урахуванням наведеного визначення, можливо виділити такі ознаки службового спору:

а) службовий спір є різновидом юридичного конфлікту;

б) службовий спір стосується протиборства сторін спору відносно одного предмета;

в) предметом службового спору є встановлення законності поведінки сторін спору в публічно-службових відносинах;

г) однією із сторін спору завжди виступає публічний орган;

д) службовий спір проявляється у формі адміністративного позову як форми звернення до адміністративного суду;

е) передбачає встановлені законодавством процедури вирішення.

У чинному законодавстві зроблена спроба класифікації публічно-правових спорів.

Так, Кодекс адміністративного судочинства України [4] визначає, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на такі види публічно-правових спорів:

1) спори фізичних чи юридичних осіб із суб’єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності;

2) спори з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби;

3) спори між суб’єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління,у тому числі делегованих повноважень;

4) спори, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення,скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів;

5) спори за зверненням суб’єкта владних повноважень у випадках, установлених Конституцією та законами України;

6) спори щодо правовідносин, пов’язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму.

Окрема класифікація публічно-правових спорів наведена у постанові Пленуму Вищого адміністративного суду України від 20.05.2013 №8 [3].

Аналіз вказаного документу дозволяє класифікувати публічно-правові спори наступним чином.

1. Вирішення питання щодо законності (крім конституційності) підзаконних правових актів Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, а також законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб’єктів владних повноважень.
2. Спори між суб’єктами правовідносин, які виникають під час виконання Міністерством доходів і зборів України та його територіальними органами покладених на них завдань.
3. Спори з приводу державної реєстрації юридичних осіб та фізичних осіб – підприємців, змін до установчих документів юридичних осіб та зміни імені або місця проживання фізичних осіб – підприємців, припинення юридичних осіб та підприємницької діяльності фізичними особами – підприємцями, зміни мети установи у встановленому законом порядку тощо.
4. Спори про рішення, дії чи бездіяльність уповноваженого органу з питань реєстрації.
5. Спори про заборону громадського об’єднання, про заборону відокремленого підрозділу іноземної неурядової організації.
6. Спори з приводу реєстрації та припинення об’єднань, особливості регулювання яких визначені законами України «Про політичні партії в Україні», «Про організації роботодавців, їх об’єднання, права і гарантії їх діяльності», «Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності», «Про благодійну діяльність та благодійні організації» та «Про торгово-промислові палати в Україні».
7. Спори щодо припинення юридичних осіб або підприємницької діяльності фізичних осіб – підприємців.
8. Спори про припинення юридичної особи – емітента цінних паперів.
9. Спори про дії або бездіяльність державного реєстратора, державного кадастрового реєстратора, нотаріуса, державного виконавця.
10. Спори щодо дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень з приводу видачі державних актів на право власності або постійного користування на земельну ділянку.
11. Спори за участю Державної архітектурно-будівельної інспекції України та її територіальних органів.
12. Спори, які виникають з приводу самочинного будівництва.
13. Земельні спори за участю місцевих державних адміністрацій.
14. Спори, в яких урегульовані нормативно визначеною процедурою управлінські дії суб’єкта владних повноважень, пов’язані з реалізацією житлових прав фізичних осіб (щодо обліку громадян, які потребують поліпшення житлових умов, нагляду і контролю за забезпеченням реалізації права громадян України на житло, додержання правил користування приміщеннями житлових будинків і гуртожитків тощо).
15. Публічно-правові спори з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби.
16. Спори, пов’язані із забезпеченням відповідно до законодавства осіб публічної служби житлом.
17. Спори за участю Фонду соціального страхування від нещасних випадків.
18. Спори відносно рішень медико-соціальних експертних комісій спрямовані на забезпечення реалізації державної політики у сфері реабілітації інвалідів, створення правових, економічних, політичних, соціально-побутових і соціально-психологічних умов для задоволення їхніх потреб у відновленні здоров’я, матеріальному забезпеченні, посильній трудовій та громадській діяльності.
19. Спори з приводу виконання завдань і функцій Пенсійним фондом України.
20. Спір управління Пенсійного фонду України з роботодавцем про стягнення витрат на виплату та доставку пенсій, призначених на пільгових умовах.
21. Спори, які виникають із правовідносин за статтями 19, 20 Закону України «Про основи соціальної захищеності інвалідів в Україні».
22. Спори за зверненнями прокурора з підстав, передбачених статтею 23 Закону України «Про прокуратуру».
23. Спори про рішення, дії чи бездіяльність, прийняті (допущені) Міністерством юстиції України, Головним управлінням юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, головними управліннями юстиції в областях, містах Києві та Севастополі під час здійснення повноважень у сфері державного регулювання нотаріальної діяльності.
24. Спори про дії чи бездіяльність Вищої кваліфікаційної комісії нотаріату, прийняті (допущені) під час виконання покладених завдань.
25. Спори між особою, на майно якої накладено арешт у виконавчому провадженні і яка не є боржником у цьому провадженні, та органом державної виконавчої служби – суб’єктом владних повноважень з приводу рішень, дій чи бездіяльності, прийнятих (вчинених) під час проведення опису та арешту майна, що не пов’язані з визнанням права власності на арештоване майно.
26. Спори з приводу стягнення витрат, пов’язаних з утриманням особи у вищому навчальному закладі Міністерства внутрішніх справ України.
27. Спори про оскарження актів, дії або бездіяльність посадових і службових осіб судів, що належать до сфери управлінської діяльності.
28. Спори, які випливають із функціональної діяльності органів державного фінансового контролю під час здійснення своїх повноважень.
29. Спори, які виникають у цих правовідносинах сфери гарантування вкладів фізичних осіб.
30. Спори про оскарження рішень конкурсного комітету, утвореного відповідним органом влади для виконання покладених на останнього повноважень, у сфері транспортного обслуговування.
31. Спори про вимоги публічних службовців про стягнення заробітної плати (грошового утримання) за час вимушеного прогулу або виконання нижче оплачуваної роботи у зв’язку з незаконним звільненням або переведенням, у тому числі в разі, коли її заявлено окремо від вимоги про поновлення на роботі.
32. Спори з приводу відшкодування матеріальної шкоди, завданої особою державі під час проходження військової служби.
33. Спори про рішення, дії чи бездіяльність органів, установ та закладів державної санітарно-епідеміологічної служби, їхніх посадових осіб у сфері державного санітарно-епідеміологічного нагляду.
34. Спори про адміністративне затримання, особистий огляд, огляд речей і вилучення речей та документів, у тому числі посвідчення водія, ліцензійної картки на транспортний засіб, тимчасове затримання транспортного засобу, відсторонення водіїв від керування транспортними засобами, річковими і маломірними суднами та огляд на стан алкогольного, наркотичного чи іншого сп’яніння, а також щодо перебування під впливом лікарських препаратів, що знижують їх увагу та швидкість реакції.

Для з’ясування характеру спору необхідно враховувати, що протилежним за змістом до публічно-правового спору є приватноправовий спір [3]. Це означає, що в основі розмежування спорів лежить поділ права на публічне та приватне.

Позиції науковців щодо виокремлення видів публічно-правових спорів є неоднозначними, що пояснюється обранням різних критеріїв та відсутністю єдиного підходу у розумінні особливостей окремих різновидів спорів.

Будь-яка класифікація ґрунтується на виборі певного класифікаційного критерію (підстави). Таким чином, наукову класифікацію службових спорів можна реалізовувати за різними ознаками (критеріями) залежно від цілей, які при цьому ставляться. Однак, у першу чергу, необхідно зосередити увагу на тих критеріях, які можуть вказати на юридичні особливості правового регулювання відносин, що виникають у зв’язку зі службовими спорами. За основу, при цьому може бути взята загальна класифікація публічно-правових спорів

Так, Н.Є. Хлібороб у ході дослідження публічно-правового спору як предмету юрисдикційної діяльності адміністративного суду, дійшла висновку про те, що поділ правових спорів на публічно-правові і приватно-правові є основою для розмежування юрисдикції судів щодо їх розгляду та вирішення [1, С.14].

У розмежуванні публічно-правових і приватно-правових спорів потрібно керуватися критеріями, що випливають з особливостей публічно-правових відносин як сфери виникнення публічно-правового спору, а також критеріями, які визначають особливості публічно-правового спору як виду правових спорів. Критеріями, які дозволяють відмежувати публічно-правові спори від приватно-правових, на думку Н.Є. Хлібороб, є:

1) суб’єкти правового спору (за цим критерієм публічно-правовими є правові спори, однією із сторін яких виступає орган публічної влади, його посадова чи службова особа як суб’єкт владних повноважень. При цьому суб’єкт владних повноважень, у правових відносинах з яких виник правовий спір, наділений компетенцією вирішувати питання про права, свободи, інтереси, а також обов’язки іншого учасника таких правових відносин);

2) зміст правовідносин, з яких виник спір (публічно-правовими є правові спори, що виникають із правових відносин, пов’язаних з реалізацією публічної влади. Змістом цих правовідносин є взаємні права та обов’язки суб’єктів, які випливають із здійснення суб’єктом своїх владних повноважень);

3) предмет та підстави правового спору (за цим критерієм публічно-правовими є спори, у яких оскаржуються рішення, дії чи бездіяльність суб’єкта владних повноважень. Самостійним предметом публічно-правового спору є адміністративний договір. Однак Н.Є. Хлібороб звертає увагу на те, що рішення, дії чи бездіяльність суб’єкта владних повноважень мають бути пов’язані із здійсненням ним своїх владних повноважень) [1, С.14].

Публічно-правові спори, які належать до юрисдикції адміністративного суду, Н.Є. Хлібороб пропонує класифікувати за такими критеріями: предмет оскарження; вид суб’єкта владних повноважень – сторони судового процесу; зміст публічно-правових відносин, з яких виник спір.

Зокрема, за предметом оскарження всі публічно-правові спори поділяються на: 1) пов’язані з оскарженням рішень суб’єктів владних повноважень; 2) пов’язані з оскарженням дій суб’єктів владних повноважень; 3) пов’язані з оскарженням бездіяльності суб’єктів владних повноважень; 4) предметом яких є адміністративні договори.

Своєю чергою, публічно-правові спори щодо оскарження рішень суб’єкта владних повноважень можуть поділятися на: 1) публічно-правові спори, пов’язані з оскарженням нормативно-правових актів; 2) публічно-правові спори, пов’язані з оскарженням індивідуальних актів.

До питання класифікації службових спорів за суб’єктом владних повноважень, слід зазначити наступне.

За змістом пункту 1 частини першої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України [4] у публічно-правовому спорі, як правило, хоча б однією стороною є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб’єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.

Виходячи із викладеного, оскільки службовий спір є різновидом публічно-правового спору, за даним класифікаційним критерієм службові спори можуть бути класифіковані наступним чином:

-     службові спори, у яких однією зі сторін є однією зі сторін є орган виконавчої влади (посадова чи службова особа);

-     службові спори, у яких однією зі сторін є однією зі сторін є орган місцевого самоврядування (посадова чи службова особа);

-     службові спори, у яких однією зі сторін є однією зі сторін є інший суб’єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.

Щодо класифікації службових спорів за змістом публічно-правових відносин, з яких виник спір, відповідно до норм чинного вітчизняного законодавства – п. 2 ч. 2 ст. 17 Кодексу адміністративного судочинства України – спори з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби віднесено до юрисдикції адміністративних судів [3].

Таким чином, за змістом публічно-правових відносин, з яких виник спір, службові спори можуть бути класифіковані на:

-     службові спори з приводу прийняття громадян на службу;

-     службові спори з приводу проходження служби;

-     службові спори з приводу звільнення зі служби.

Крім зазначеного, окремо можливо класифікувати спори, що виникають у зв’язку із припиненням відносин публічної служби.

Так, інформаційним листом Вищого адміністративного суду України від 26.05.2010 №753/11/13-10 [6] надані роз’яснення, які можуть бути використані у ході такої класифікації.

Спори, що виникають у зв’язку із припиненням відносин публічної служби:

-     спори про звільнення  публічного службовця за ініціативою публічного органу;

-     спори про припинення  повноважень  публічних  службовців  згідно із Законом України   «Про   місцеве   самоврядування    в    Україні»;

-     спори про звільнення суддів та отримання статусу «суддя у відставці»;

-     спори про звільнення  публічних службовців з державних політичних посад;

-     спори про оскарження  правових   актів   індивідуальної   дії   щодо присвоєння публічним службовцям спеціальних звань.

Висновки та перспективи подальших розвідок.

Наведені класифікаційні групи дають змогу встановити юридично значущі особливості службових спорів, окремі з яких вимагають закріплення на нормативно-правовому рівні.

З урахуванням отриманих результатів, основним напрямом розвитку положень даного дослідження слід вважати проведення детального аналізу окремих видів службових спорів.

ЛІТЕРАТУРА

1. Хлібороб Н. Є. Публічно-правовий спір як предмет юрисдикційної діяльності адміністративного суду : автореф. дис. на здобуття наук. ступеня канд. юрид. наук : спец. 12.00.07 «адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право» / Н. Є. Хлібороб. — Л., 2012. — 22 с.
2. Великий енциклопедичний юридичний словник / ред. Ю. С. Шемшученко. — К.: Юридична думка, 2012. — 1020 с.
3. Про окремі питання юрисдикції адміністративних судів : постанова Пленуму Вищого адміністративного суду України від 20.05.2013 № 8 [Електронний ресурс] // Режим доступу : www.rada.gov.ua.
4. Кодекс адміністративного судочинства : Закон України від 06.07.2005 №2747-ІV // Голос України. — 2005. — № 158 (зі змінами і доповненнями).
5. Марченко О. О. Публічно-правові спори щодо публічної служби в Україні: особливості розв’язання / О. О. Марченко // Порівняльно-аналітичне право. — 2013. — № 3. — С.236—238.
6. Про розв’язання спорів, що виникають з відносин публічної служби : інформаційний лист Вищого адміністративного суду України від 26.05.2010 №753/11/13-10 [Електронний ресурс] // Режим доступу : www.rada.gov.ua.

Мовчун Олег Геннадійович,

здобувач Запорізького національного університету

Анотації.

У роботі досліджене поняття службового спору як виду публічно-правового спору. Службовий спір розглянутий як різновид юридичного конфлікту. Визначено, що предметом службового спору є встановлення законності поведінки сторін спору в публічно-службових відносинах. З урахуванням викладеного, службовий спір визначений як різновид юридичного конфлікту, що проявляється в протиборстві та взаємних претензіях сторін спору відносно одного предмета, що стосується встановлення законності поведінки сторін у публічно-службових відносинах, причому однією із сторін завжди є публічний орган (посадова особа), і проявляється у формі звернення до адміністративного суду з адміністративним позовом. Визначено, що одним із перспективних напрямів подальших досліджень є проведення аналізу основних видів публічних спорів.

Ключові слова: службовий спір, публічно-правовий спір, публічні органи, юридичний конфлікт.

В работе исследовано понятие служебного спора как вида публично-правового спора. Служебный спор рассмотрен как разновидность юридического конфликта. Определено, что предметом служебного спора является установление законности поведения сторон спора в публично-служебных отношениях. С учетом изложенного, служебный спор определен как разновидность юридического конфликта который проявляется в противоборстве и взаимных претензиях сторон спора в отношении одного предмета, касающегося установления законности поведения сторон в публично-служебных отношениях, причем одной из сторон всегда является публичный орган (должностное лицо), и проявляется в форме обращения в административный суд с административным иском. Определено, что одним из перспективных направлений дальнейших исследований является проведение анализа основных видов публичных споров.

Ключевые слова: служебный спор, публично-правовой спор, публичные органы, юридический конфликт.

Постановка проблеми у загальному вигляді та її зв’язок із важливими науковими чи практичними завданнями.

Сучасне законодавство не містить визначення терміна «публічно-правовий спір». Наукою публічно-правовий спір визначається як вид правових спорів, що виникають між учасниками публічно-правових відносин у зв’язку з порушенням, застосуванням чи тлумаченням норм публічних галузей права. Суперечності, які характеризують зміст публічно-правового спору, виражаються в розбіжностях чи відмінностях правових позицій учасників публічно-правових правовідносин щодо їх прав та обов’язків або законності правозастосовного (адміністративного) чи нормативного акта. Класичним публічно-правовим спором вважається спір про права та обов’язки суб’єктів публічно-правових відносин [5, С.771].

Варто зауважити, що на розвиток і удосконалення правового регулювання службових відносин впливає багато факторів, серед яких суттєва роль має відводитися судовій практиці.

Поряд із цим, саме від характеру спору залежить його підсудність. Відтак, підставою для розгляду службового спору адміністративним судом є його публічно-правовий зміст (характер).

За цих умов, важливим науковим завданням є формування визначення поняття службового спору як виду публічно-правового спору.

Аналіз останніх досліджень і публікацій у яких започатковане розв’язання проблеми та виділення невирішених раніше частин загальної проблеми, яким присвячена стаття.

У юридичній літературі окремі аспекти правового регулювання державної служби були предметом наукових досліджень Г.В. Атаманчука, Ю.П. Битяка, Л.Р. Білої-Тіунової, М.І. Іншина, О.В. Петришина та інших.

Серед інших досліджень окремої уваги заслуговує монографія М.І. Цуркана, присвячена проблемі правового регулювання публічної служби, у якій дослідник аналізує, зокрема, питання сутності спорів щодо публічної служби [2, С.123–136].

Разом з тим, в існуючих наукових працях проблематика сутності службового спору як виду публічно-правового спору досліджена недостатньо. Відтак – існує необхідність комплексного дослідження окресленого питання.

Постановка завдань.

Основними завданнями, розв’язанню яких присвячена дана стаття, є наступні.

1. Дослідити наукову думку щодо правового регулювання публічно-правових спорів.
2. Визначити службовий спір як вид публічно-правового спору.
3. Визначити перспективні напрями подальших розвідок з досліджуваних питань.

Виклад основного матеріалу.

Кодекс адміністративного судочинства України [3] визначає, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на такі види публічно-правових спорів:

1) спори фізичних чи юридичних осіб із суб’єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності;

2) спори з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби;

3) спори між суб’єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління,у тому числі делегованих повноважень;

4) спори, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення,скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів;

5) спори за зверненням суб’єкта владних повноважень у випадках, установлених Конституцією та законами України;

6) спори щодо правовідносин, пов’язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму.

Варто зауважити, що до питання визначення публічно-правових спорів у юридичній науці відсутній єдиний підхід. Деякі з учених розглядають публічно-правові спори як відкрите протистояння, що виникає між учасниками публічно-правових відносин у зв’язку з порушенням, застосуванням або тлумаченням норм публічного права.

Зазначений підхід простежується в роботі Ю.С. Педька, який, зокрема, підкреслює, що суперечності, які характеризують зміст публічно-правового спору, виражаються в розбіжності, відмінності законних інтересів учасників публічно-правових правовідносин, що пов’язані з їхніми правами і обов’язками чи/i законності правозастосовного або нормативного адміністративного акта. Ці суперечності пов’язані з тим, що адміністративними діями (бездіяльністю) чи рішеннями порушені або можуть бути порушені суб’єктивні права й обов’язки приватних осіб, або з тим, що на них незаконно покладено будь-який юридичний обов’язок, або вони незаконно притягнуті до адміністративної відповідальності [7, С.252].

Інші науковці пов’язують публічно-правовий спір з відносинами у сфері публічного управління. На такій позицій стоїть, наприклад, В.А. Сьоміна, на погляд якої публічно-правовий спір як предмет адміністративного судочинства передусім характеризується тим, що виникає з приводу публічно-правових відносин у сфері публічного управління, а його суб’єктний склад і спрямованість залежить від конкретної справи [8, С.254].

Існує також позиція, згідно з якою в деяких випадках предметом публічно-правового спору можуть бути й порушені права чи законні інтереси публічних осіб, а також юридичних осіб.

Для з’ясування характеру спору необхідно враховувати, що протилежним за змістом до публічно-правового спору є приватноправовий спір [1]. Це означає, що в основі розмежування спорів лежить поділ права на публічне та приватне.

Сучасні дослідники зазвичай виокремлюють дві ознаки публічно-правового спору: наявність серед суб’єктів спору публічного органу чи посадової особи та здійснення ними в цих відносинах владних управлінських функцій.

За предметом спору публічно-правовими є спори, у яких оскаржуються рішення, дії чи бездіяльність органу публічної адміністрації або іншого суб’єкта публічно-правових відносин. У приватноправових спорах предмет вимоги зумовлений зацікавленістю особи в отриманні певного матеріального чи нематеріального блага.

З’ясовуючи питання про наявність або відсутність публічно-правового спору за критерієм суб’єктного складу, необхідно брати до уваги правовий статус суб’єктів спору у відносинах, що передували виникненню правового спору. Якщо у відносинах, із яких виник спір, орган публічної адміністрації уповноважений вирішувати питання про права й обов’язки фізичних і юридичних осіб, то спір слід вважати публічно-правовим.

Більшість дослідників, звертаючись до проблематики публічно-правових спорів у сфері службової діяльності, у першу чергу, аналізують викладене питання у розрізі державно-службових відносин.

Наприклад, В.Ю. Поплавський досліджуючи сутність та особливості публічно-правового спору у сфері державно-службових відносин як предмету юрисдикції адміністративного суду, доходить висновку про доцільність виділення таких ознак публічно-правового спору в державно-службових відносинах:

а) є різновидом юридичного конфлікту;

б) стосується протиборства сторін спору відносно одного предмета;

в) предмет спору являє собою встановлення законності поведінки сторін спору в державно-службових відносинах;

г) однією із сторін спору завжди виступає державний орган (посадова особа). наділена компетенцією приймати юридично значимі рішення в державно-службових відносинах;

д) проявляється у формі адміністративного позову як форми звернення до адміністративного суду;

е) передбачає встановлені законодавством процедури вирішення [4, С.107].

На думку В.Ю. Поплавського, публічно-правовий спір у сфері державно-службових відносин являє собою різновид юридичного конфлікту, що проявляється в протиборстві та взаємних претензіях сторін спору відносно одного предмета, що стосується встановлення законності поведінки сторін у державно-службових відносинах, причому однією із сторін завжди є державний орган (посадова особа), уповноважена приймати рішення, що мають юридичні наслідки, у зазначеній сфері, і проявляється у формі звернення до адміністративного суду з адміністративним позовом [4, С.107].

Натомість О.О. Марченко розглядає окреслену проблематику дещо ширше та аналізуючи публічно-правові спори щодо публічної служби [6].

Ґрунтовно проаналізувавши практику розв’язання адміністративними судам спорів про поновлення на публічній службі, науковець визначила деякі особливості розгляду й вирішення справ у таких спорах. У загальному вони зводяться до наступного: у таких спорах об’єктом правової оцінки є правовий акт індивідуальної дії, виданий суб’єктом владних повноважень, який зачіпає права, свободи, законні інтереси осіб, звільнених з публічної служби; суд адміністративної юрисдикції повинен ретельно перевірити, чи зазначені у цьому акті підстави для припинення служби, якщо вони прямо визначені законом, та чи застосовані вони обґрунтовано [6, С.238].

За цих умов, важливого значення для нашого дослідження набуває питання співвідношення понять «державна служба» та «публічна служба».

Відповідно до п. 1 ч. 1 статті 1 Закону України «Про державну службу» [10], державна служба – це професійна діяльність державних службовців з підготовки пропозицій щодо формування державної політики, забезпечення її реалізації та надання адміністративних послуг.

При цьому, дія Закону України «Про державну службу» [10] не поширюється на:

1) Президента України, членів Кабінету Міністрів України, перших заступників та заступників міністрів;

2) народних депутатів України;

3) Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини;

4) депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, крім обраних на посади у Верховній Раді Автономної Республіки Крим, на яких вони працюють на постійній основі;

5) суддів;

6) працівників прокуратури, яким присвоюються класні чини;

7) працівників державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим та їх апарату, які виконують функції з обслуговування;

8) працівників державних підприємств, установ та організацій, а також інших суб’єктів господарювання державної форми власності, працівників підприємств, установ та організацій, що знаходяться у власності Автономної Республіки Крим, крім осіб, які займають визначені законодавством посади державної служби у центрах зайнятості Державної служби зайнятості, Національній академії державного управління при Президентові України, Національному інституті стратегічних досліджень та Інституті законодавства Верховної Ради України;

9) військовослужбовців Збройних Сил України та інших військових формувань, утворених відповідно до закону, осіб рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ та інших органів, яким присвоюються спеціальні звання, якщо інше не передбачено законом.

Згідно із п. 15 ч. 1 статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України [3], публічна служба – це діяльність на державних політичних посадах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, дипломатична служба, інша державна служба, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування.

Правова позиція Вищого адміністративного суду України щодо належності до юрисдикції адміністративних судів спорів, що виникають з відносин публічної служби, викладена у постанові Пленуму Вищого адміністративного суду України від 20.05.2013 №8 [1].

З урахуванням положень зазначеної постанови, вирішуючи питання про віднесення службового спору до публічно-правового, необхідно враховувати загальнотеоретичні та законодавчі критерії.

Зокрема, за змістом пункту 1 частини першої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України [3] у публічно-правовому спорі, як правило, хоча б однією стороною є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб’єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.

Виходячи із викладеного, оскільки службовий спір є різновидом публічно-правового спору, однією зі сторін службового спору завжди є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб’єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.

Відповідно до норм чинного вітчизняного законодавства – п. 2 ч. 2 ст. 17 Кодексу адміністративного судочинства України – спори з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби віднесено до юрисдикції адміністративних судів [3].

Критерієм поділу публічної служби на види є нормативне регулювання правового статусу публічних службовців, виходячи з якого можна виділити наступні види публічної служби: діяльність на державних політичних посадах, професійна діяльність суддів, державна служба, а також служба в органах місцевого самоврядування [6, С.236].

У науці адміністративного права на цей час виділяють наступні критерії віднесення служби до публічної:

1) Залучення особи до публічної служби на підставі видання правового акта про її призначення на відповідну посаду (або за результатами виборів). Отже, робота найманих працівників, які хоча і працюють в органах влади, але за трудовим контрактом, не може вважатися публічною службою;

2) Постійність і професійний характер (на платній основі – за рахунок державних коштів) здійснення службовцем покладених на нього законом повноважень;

3) Спрямованість діяльності службовців на задоволення публічних інтересів, визначених державою і «…забезпечених правом інтересів соціальної спільноти, задоволення яких є умовою та гарантією її існування і розвитку» [8, С.80].

Суди, визначаючи правовий статус особи як публічного службовця, звертають увагу на такі факти як: наявність в трудовій книжці особи запису про складення Присяги державного службовця та присвоєння відповідного рангу державного службовця, а також виплат сум за ранг у загальній сумі заробітної плати [6, С.236]. Але до таких критеріїв не слід ставитись як до універсальних, зважаючи, наприклад, на включення законодавцем до переліку публічних службовців політичних діячів.

У цьому контексті слід виділити положення, сформульовані М.І. Цурканом, який називав спори щодо публічної служби різновидом публічно-правових спорів. Так, дослідник обґрунтував спільні характеристики цих спорів, серед яких на першому місці – пов’язаність із владними управлінськими функціями (державним управлінням у широкому розумінні). Вказано на зв’язок цих спорів із місцевим самоврядуванням та зазначено, що ці відносини мають управлінський, але не державний характер. Серед спільних характеристик виділено публічно-правовий характер, спрямованість, переважно, на захист особи та специфічний склад учасників. Під спором із публічної служби запропоновано розуміти втілену в юридично значущих діях сторін суперечність із приводу прийняття громадян на публічну службу, проходження публічної служби та її припинення [2, С.135–136].

Вирішуючи питання про формулювання поняття службового спору, доречно звернутися також до питання юридичної конфліктології.

Серед наукових визначень конфлікту застосовуються як базові категорії «зіткнення», «протиборство» та, зазвичай, виділяється мета – реалізація суперечливих намірів.

А.К. Гасанова, узагальнюючи існуючі напрацювання щодо сутності юридичного конфлікту, зазначає, що такий конфлікт безпосередньо пов’язаний із правовідношенням, зі спором суб’єктів права з приводу реалізації протилежних інтересів, які стосуються одного предмета [11, С.16].

Правовий конфлікт у діяльності органів виконавчої влади А.К. Гасанова визначає як адміністративно-правове явище, що виникає за наявності певних умов, розвивається динамічно й полягає в протиборстві сторін, хоча б одна з яких має адміністративну правосуб’єктність, виникає внаслідок наявності протилежних або несумісних інтересів у сфері діяльності органів виконавчої влади, вирішуються в спосіб, визначений адміністративним законодавством, має юридичні наслідки вирішення.

Публічно-правові спори, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів, дослідниця називає різновидом правових конфліктів у діяльності органів виконавчої влади [11, С.16].

Основі положення щодо сутності правового (юридичного) конфлікту, сформульовані А.К. Гасановою, доцільно врахування при визначенні поняття службового спору з врахуванням предмета такого спору – встановлення законності поведінки сторін спору.

Визначення саме такого предмета зазначеної категорії публічно-правових спорів спирається на теоретичні положення щодо умов виникнення правового конфлікту, виділених М.Р. Мергелідзе: юридичний факт (передумова виникнення юридичної конфліктної ситуації); юридична конфліктна ситуація (об’єкт і суб’єкт конфлікту, конфліктне юридичне правовідношення); інцидент (дії, які здійснює одна зі сторін для відстоювання своїх інтересів) [12, С.24].

З урахуванням викладеного, основні положення, що стосуються сутності та особливості публічно-правового спору у сфері державно-службових відносин можуть бути уточнені для службових спорів наступним чином.

Доцільно виділити такі ознаки службового спору:

а) службовий спір є різновидом юридичного конфлікту;

б) службовий спір стосується протиборства сторін спору відносно одного предмета;

в) предметом службового спору є встановлення законності поведінки сторін спору в публічно-службових відносинах;

г) однією із сторін спору завжди виступає публічний орган;

д) службовий спір проявляється у формі адміністративного позову як форми звернення до адміністративного суду;

е) передбачає встановлені законодавством процедури вирішення.

З урахуванням викладеного, службовий спір являє собою різновид юридичного конфлікту, що проявляється в протиборстві та взаємних претензіях сторін спору відносно одного предмета, що стосується встановлення законності поведінки сторін у публічно-службових відносинах, причому однією із сторін завжди є публічний орган (посадова особа), і проявляється у формі звернення до адміністративного суду з адміністративним позовом.

Висновки та перспективи подальших розвідок.

Віднесення службових спорів до публічно-правових спорів, які є підсудними адміністративним судам, має своєю підставою як чинне законодавство, так і теоретичні засади, що дозволили законодавцю визначитися з юрисдикцією стосовно цієї категорії справ.

З урахуванням отриманих результатів, основним напрямом розвитку положень даного дослідження слід вважати проведення аналізу основних видів публічних спорів.

ЛІТЕРАТУРА

1. Про окремі питання юрисдикції адміністративних судів : постанова Пленуму Вищого адміністративного суду України від 20.05.2013 № 8 [Електронний ресурс] // Режим доступу : www.rada.gov.ua.
2. Цуркан М. І. Правове регулювання публічної служби в Україні. Особливості судового розгляду спорів : [монографія]  / М. І. Цуркан. — Х. : Право. — 2010. — 216 с.
3. Кодекс адміністративного судочинства : Закон України від 06.07.2005 №2747-ІV // Голос України. — 2005. — № 158 (зі змінами і доповненнями).
4. Поплавський В. Ю. Публічно-правовий спір у сфері державно-службових відносин як предмет юрисдикції адміністративного суду: сутність, особливості / В. Ю. Поплавський // Науковий вісник Херсонського державного університету. — 2014. — № 4. — С.104—107.
5. Великий енциклопедичний юридичний словник / ред. Ю. С. Шемшученко. — К.: Юридична думка, 2012. — 1020 с.
6. Марченко О. О. Публічно-правові спори щодо публічної служби в Україні: особливості розв’язання / О. О. Марченко // Порівняльно-аналітичне право. — 2013. — № 3. — С.236—238.
7. Педько Ю. С. Публічно-правовий спір – предмет юрисдикції адміністративних судів України / Ю. С. Педько // Актуальні проблеми застосування Цивільного процесуального кодексу та Кодексу адміністративного судочинства України, — Х. : НЮАУ, 2007. — С. 249—252.
8. Сьоміна В. А. Публічно-правовий спір – предмет адміністративного судочинства / В. А. Сьоміна // Актуальні проблеми застосування Цивільного процесуального кодексу та Кодексу адміністративного судочинства України, — Х. : НЮАУ, 2007. — С. 252—254.
9. Тихомиров Ю. А. Курс административного права и процесса / Ю. А. Тихомиров. — М.: Юринформцентр, 1998. — 798 с.
10. Про державну службу : Закон України від 17.11.2011 №4050-VІ // Голос України. — 2012. — № 10 (зі змінами і доповненнями).
11. Гасанова А. К. Адміністративно-правові засади вирішення конфліктів в діяльності органів виконавчої влади : дис. …канд. юрид. наук : 12.00.07 / А. К. Гасанова. — О., 2011. — 215 с.
12. Мергелидзе М. Р. Становление института разрешения административно-правовых споров / М. Р. Мергелидзе. — М. : Юриспруденция, 2008. — 120 с.м