Діордіца Ігор Володимирович,

Голова Інституту амдіністративного правосуддя та судової реформи  ГОАЛ,

кандидат юридичних наук.

Постановка проблеми. Частиною 2 статті 2 КАС України передбачено, що до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб’єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією або законами України встановлено інший порядок судового провадження. Цю норму необхідно розуміти в системному зв’язку із частиною 1 тієї самої статті, з якої випливає, що захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб шляхом оскарження до адміністративного суду будь-яких рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень можливий тільки у сфері публічно-правових відносин.

Однак судова практика в адміністративних справах свідчить про наявність помилок практичного застосування норм, пов’язаних як з юрисдикційною визначеністю, так і з підсудністю спорів адміністративним судам. У свою чергу, помилки судів під час вирішення цього питання та юрисдикційні конфлікти, пов’язані із видами судочинства, впливають на неналежне забезпечення принципу доступності до суду.

Аналіз останніх досліджень. Нині, окреслена у темі наукової роботи проблематика не стала предметом спеціального комплексного адміністративно-правового дослідження і, відповідно, залишається недостатньо розробленою. У працях Бевзенка В.М., Білуги С.В., Ківалова С.В., Кузьмишина В.М., Куйбіди Р.О. розглядалися лише окремі питання стосовно проблематики підсудності спорів адміністративним судам.

Постановка завдання. Метою статті є сприяння у формуванні єдиного підходу до вирішення зазначеного питання, однакового застосування законодавства щодо визначення підсудності спорів адміністративним судам, виявлення проблемних питань, найбільш характерних порушень при її визначенні, підготовка пропозицій щодо їх усунення.

Виклад основного матеріалу. Зауважимо, що під предметною підсудністю слід розуміти розподіл адміністративних справ між адміністративними судами, що діють як суди першої інстанції, залежно від категорії справ (предмета позову).

Згідно з пунктом 5 статті 18 КАС України, місцевим загальним судам як адміністративним судам підсудні адміністративні справи з приводу рішень, дій чи бездіяльності державного виконавця чи іншої посадової особи державної виконавчої служби щодо виконання ними рішень судів у справах, передбачених пунктами 1 – 4 частини першої цієї статті.

На наше переконання, першочергово необхідно звернути увагу на помилки, що допускають суди першої інстанції при визначенні компетентного суду в структурі адміністративних судів у спорах про сферу діяльності органів державної виконавчої служби України та щодо виконавчого провадження.       Відповідно до постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України № 3 від 13.12.2010 року «Про практику застосування адміністративними судами законодавства у справах із приводу оскарження  рішень, дій чи бездіяльності державної виконавчої служби», визначаючи предметну та територіальну підсудність справ з приводу рішень, дій або бездіяльності державної виконавчої служби, судам необхідно враховувати, що за приписами пункту 5 частини першої статті 18, частини шостої статті 181 КАС України адміністративні справи з приводу рішень, дій або бездіяльності державного виконавця чи іншої посадової особи державної виконавчої служби щодо виконання ними рішень судів у справах, передбачених пунктами 1 – 4 частини першої статті 18 цього Кодексу, розглядаються місцевим загальним судом як адміністративним судом, який видав виконавчий лист, незалежно від статусу позивача у виконавчому провадженні.

Справи з приводу рішень, дій або бездіяльності державного виконавця чи іншої посадової особи державної виконавчої служби щодо виконавчих документів, виданих цими судами в інших справах, крім передбачених пунктами 1 – 4 частини першої статті 18 КАС України, підлягають розгляду місцевими загальними судами як адміністративними судами, які видали виконавчий лист, у разі звернення сторін виконавчого провадження.

Прикладом є  ухвала Хмільницького міськрайонного суду Вінницької області від 29 листопада 2012 року у справі №227/3968/12, якою позовну заяву публічного акціонерного товариства  «Вінницяобленерго» в особі структурної одиниці «Хмільницькі ЕМ» до управління Державної виконавчої служби Головного управління юстиції у Вінницькій області про оскарження рішень та дій державного виконавця повернуто позивачу, оскільки вона не підсудна Хмільницькому міськрайонному суду Вінницької області [1].

Суд першої інстанції виходив з того, що відповідно до ч. 2 ст. 19 КАС України адміністративні справи з приводу оскарження правових актів індивідуальної дії, а також дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень, які стосуються інтересів конкретної особи, вирішуються адміністративними судами за місцем проживання (перебування, знаходження) позивача. Зазначена норма підлягає застосуванню при визначені підсудності справ з приводу рішень, дій чи бездіяльності державного виконавця чи іншої посадової особи державної виконавчої служби незалежно від статусу позивача – фізичної чи юридичної особи. Оскільки позивачем є ПАТ «Вінницяобленерго», місцем знаходження якого є м. Вінниця вул. 1 Травня, 2, суддя вважає, що вказана позовна заява Хмільницькому міськрайонному суду не підсудна.

На наше переконання, суд першої інстанції при постановленні  оскаржуваної ухвали порушив норми процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, оскільки пункт 5 статті 18 КАС України визначає, що місцевим загальним судам, як адміністративним судам підсудні, адміністративні справи з приводу рішень, дій чи бездіяльності державного виконавця чи іншої посадової особи державної виконавчої служби щодо виконання ними рішень судів у справах, передбачених пунктами 1 – 4 частини першої цієї статті.

Окрім зазначеного, нині існує колізія між нормами КАС України з одного боку та деякими законами України – з іншого, зокрема в частині визначення юрисдикційної належності публічно-правових спорів за участю органів Антимонопольного комітету України. Так, відповідно до статей 2, 3 та 17 КАС України такі спори належать саме до адміністративної юрисдикції, а закони та інші нормативно-правові акти до приведення їх у відповідність із Кодексом, діють у частині, що не суперечить цьому Кодексу (пункт 13 Розділу VIII Прикінцеві та перехідні положення КАС України). Однак усупереч цим приписам, адміністративні суди подекуди відмовляють у відкритті провадження в адміністративних справах у спорах за зверненням органів Антимонопольного комітету України із публічно-правовими вимогами до приватних осіб, посилаючись на пункт 3 частини першої статті 12 Господарського процесуального кодексу України та спорах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності цих органів, посилаючись на статтю 60 Закону України «Про захист економічної конкуренції».

Прикладом є ухвала Чернівецького окружного адміністративного суду від 05 жовтня 2011 року у справі № 2а/2470/2659/11 за адміністративним позовом приватного підприємства «Мега крокус» до Чернівецького обласного відділення Антимонопольного комітету України про визнання нечинним рішення, якою відмовлено у відкритті провадження в адміністративній справі з підстав неналежності її розгляду в порядку адміністративного судочинства [2]. Відмовляючи у відкритті провадження, суд першої інстанції виходив з того, що справи зі спорів про оскарження рішень (розпоряджень) органів Антимонопольного комітету України підвідомчі господарським судам і підлягають розгляду за правилами Господарського процесуального кодексу України.

Зокрема, суд першої інстанції в оскаржуваній ухвалі зазначає, що при постановленні оскаржуваних рішень, відповідач керувався вимогами Закону України HYPERLINK “http://search.ligazakon.ua/l_doc2.nsf/link1/ed_2011_07_05/pravo1/T012210.html?pravo=1″«HYPERLINK “http://search.ligazakon.ua/l_doc2.nsf/link1/ed_2011_07_05/pravo1/T012210.html?pravo=1″ПроHYPERLINK “http://search.ligazakon.ua/l_doc2.nsf/link1/ed_2011_07_05/pravo1/T012210.html?pravo=1″ захист економічної конкуренції»HYPERLINK “http://search.ligazakon.ua/l_doc2.nsf/link1/ed_2011_07_05/pravo1/T012210.html?pravo=1″ від 11.01.2001 р. №2210-ІІІ.

Згідно з ч.1 ст. 60 вказаного закону заявник, відповідач, третя особа мають право оскаржити рішення органів Антимонопольного комітету України повністю або частково до господарського суду у двомісячний строк з дня одержання рішення.  

Частина друга статті 60 передбачає, що рішення адміністративної колегії територіального відділення Антимонопольного комітету України оскаржуються до господарських судів Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя.

Таким  чином, з аналізу вказаних норм, суд дійшов висновку, що справи зі спорів про оскарження рішень органів Антимонопольного комітету України підвідомчі господарським судам і підлягають розглядові за правилами Господарського процесуального кодексу України. Це стосується й розгляду справ за позовами органів Антимонопольного комітету України про стягнення з суб’єктів господарювання сум штрафів та пені у зв’язку з порушенням конкурентного законодавства, оскільки таке стягнення здійснюється згідно саме з рішеннями відповідних органів, прийнятими на підставі приписів названого Закону. Водночас і пунктом 3 частини першої статті 12 Господарського процесуального кодексу України встановлено, що справи за заявами органів Антимонопольного комітету України з питань, віднесених законодавчими актами до їх компетенції, підвідомчі господарським судам.

Така позиція також викладена у пункті 1 рекомендацій президії Вищого господарського суду України від 29.10.2008 N 04-5/247 HYPERLINK “http://search.ligazakon.ua/l_doc2.nsf/link1/ed_2009_07_01/pravo1/SD081978.html?pravo=1″«HYPERLINK “http://search.ligazakon.ua/l_doc2.nsf/link1/ed_2009_07_01/pravo1/SD081978.html?pravo=1″Про деякі питання практики застосування конкурентного законодавства».

Суд також звернув увагу на те, що в останньому абзаці оскаржуваних рішень  №53 та 54 від 30.08.2011р. чітко зазначено, що рішення може бути оскаржене до господарського суду Чернівецької області у двомісячний строк з дня його одержання.

Однак, суд апеляційної інстанції зазначає, що судом першої інстанції було неправомірно відмовлено у відкритті провадження в адміністративній справі, оскільки відповідно до ст. 18 КАС України окружним адміністративним судам  підсудні  адміністративні справи, у яких  однією зі сторін є орган державної влади, інший державний орган, орган влади Автономної Республіки Крим, обласна рада,  Київська  або  Севастопольська міська рада, їх посадова чи службова  особа, крім випадків, передбачених цим Кодексом, та крім справ  з  приводу їхніх рішень, дій чи бездіяльності у справах про  адміністративні проступки   та   справ,  які  підсудні  місцевим загальним судам як адміністративним судам [3].

Так, згідно зі ст. 6 КАС України кожна особа має право  в  порядку,  встановленому  цим Кодексом,  звернутися до адміністративного суду,  якщо вважає,  що рішенням,  дією  чи  бездіяльністю  суб’єкта  владних  повноважень порушені її права, свободи або інтереси, а відповідно до статті 1 Закону України від 26 листопада 1993 року № 3659-ХІІ «Про Антимонопольний комітет України» (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) АМКУ є державним органом зі спеціальним статусом, мета діяльності якого полягає в забезпеченні державного захисту конкуренції у підприємницькій діяльності, що відповідає ознакам суб’єкта владних повноважень, наведеним у пункті 7 частини 1 статті 3 КАС України.

Необхідно констатувати, що предмет регулювання Господарського кодексу, закріплений у ст. 1, визначає основні засади господарювання в Україні і регулює господарські відносини, що виникають у процесі організації та здійснення господарської діяльності між суб’єктами господарювання, а також між цими суб’єктами та іншими учасниками відносин у сфері господарювання. Слід зазначити, що з урахуванням приписів ст. 2 йдеться про учасників, які наділені господарською компетенцією. Відповідно до частини 1 ст. 8 Господарського кодексу України держава, органи державної влади та органи місцевого самоврядування не є суб’єктами господарювання.

Сферу господарських відносин відповідно до частини 4 ст. 3 зазначеного Кодексу становлять:

• господарсько-виробничі (частина четверта даної статті): майнові та інші відносини, що виникають між суб’єктами господарювання при безпосередньому здійснені господарської діяльності;
• організаційно-господарські (частина 6 ст. 3): відносини, що складаються між суб’єктами господарювання та суб’єктами організаційно-господарських повноважень у процесі управління господарською діяльністю, під якою відповідно до частини першої даної статті розуміється діяльність суб’єктів господарювання у сфері суспільного виробництва, спрямованих на виготовлення та реалізацію продукції, виконання робіт чи надання послуг вартісного характеру, що мають цінову визначеність;
• внутрішньогосподарські відносини (частина 7 ст. 3): відносини, що складаються між структурними підрозділами суб’єкта господарювання, та відносини суб’єкта господарювання з його структурними підрозділами.

Відповідно до ст. 4 Господарського кодексу України, норми якої визначають розмежування відносин у сфері господарювання з іншими видами відносин, не є предметом регулювання цього Кодексу, зокрема, адміністративні й інші відносини управління за участі суб’єктів господарювання, в яких орган державної влади або місцевого самоврядування не є суб’єктом, наділеним господарською компетенцією, і безпосередньо не здійснює організаційно-господарських повноважень щодо суб’єкта господарювання.

Аналіз зазначених норм чітко розмежовує господарські відносини (у межах яких реалізується господарська компетенція) та владні управлінські функції.

Відповідно до Конституції України та Закону України «Про прокуратуру» діяльність органів прокуратури спрямована на нагляд за додержанням і правильним застосуванням законів, у тому числі органами виконавчої  влади та місцевими радами і їх виконавчими органами.

При зверненні з позовом із вимогою про визнання акта органу місцевого самоврядування недійсним, прокурор відповідно до обсягу наданих йому повноважень виконує владну функцію та виступає від імені держави, а тому такі справи предметно підсудні окружним адміністративним судам.

З аналізу практики застосування окремих положень законодавства, пов’язаних із підсудністю справ, порушених за зверненнями органів прокуратури до органів місцевого самоврядування, встановлені випадки  звернення до суду з порушенням норм законодавства про підсудність спорів адміністративним судам.

У наведеній категорії спорів, місцеві (загальні) суди у низці випадків на підставі приписів п. 2 ч. 1 ст. 22 КАС України передавали такі справи за підсудністю окружним адміністративним судам [4;5;6].

Окрім того, керуючись п. 6 ч. 3 ст. 108 КАС України місцеві суди повертали позови прокурорам як такі, що не підсудні цим судам [7;8;9].

У контексті окреслених проблем підсудності, які виникають у судовій практиці адміністративних судів, вважаємо за необхідне виокремити питання, пов’язані із визначенням підсудності адміністративних спорів, предметом яких є оскарження дій по невиплаті позивачу соціальної допомоги, що виплачується органом, у трудових відносинах з яким перебуває позивач, та відшкодовується органом праці та соціального захисту населення.

Так, з місцевих загальних судів до окружних адміністративних судів надходять адміністративні справи за позовами фізичних осіб до управлінь праці та соціального захисту населення районних державних адміністрацій, державних установ, в яких працюють позивачі, які передані ухвалою суду на підставі ст. 22 КАС України.

Позовні вимоги в таких справах мотивовані тим, що позивач перебуває на посаді державного службовця в установі, що знаходиться на території, яка відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України «Про перелік населених пунктів, віднесених до зон радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи» від 23.07.1991р. № 106 відноситься до зони посиленого радіологічного контролю, і відповідно ця установа здійснює доплату до заробітної плати в значно менших розмірах, ніж це передбачено чч. 1, 2 ст. 39 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», що й стало підставою для звернення до суду.

У цьому випадку існує суперечність щодо визначення підсудності, оскільки адміністративні позови щодо проходження публічної служби розглядаються окружним адміністративним судом, а спори з приводу нарахування та виплати соціальної допомоги – місцевими загальними судами як адміністративними.

Так, відповідно до пункту четвертого частини першої статті 18 Кодексу адміністративного судочинства України місцевим загальним судам як адміністративним судам підсудні усі адміністративні справи щодо спорів фізичних осіб з суб’єктами владних повноважень з приводу обчислення, призначення, перерахунку, здійснення, надання, одержання пенсійних виплат, соціальних виплат непрацездатним громадянам, виплат за загальнообов’язковим державним соціальним страхуванням, виплат та пільг дітям війни, інших соціальних виплат, доплат, соціальних послуг, допомоги, захисту, пільг.

У свою чергу ч. 2 ст. КАС України окружним адміністративним судам підсудні адміністративні справи, у яких однією зі сторін є орган державної влади, інший державний орган, орган влади Автономної Республіки Крим, обласна рада, Київська або Севастопольська міська рада, їх посадова чи службова особа, в тому числі і спори з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби, крім випадків, передбачених цим Кодексом, та крім справ з приводу їхніх рішень, дій чи бездіяльності у справах про адміністративні проступки та справ, які підсудні місцевим загальним судам як адміністративним судам.

Приймаючи ухвалу про передачу адміністративної справи, суд першої інстанції виходить з того, що  позивач перебуває на публічній службі, а даний спір пов’язаний з проходженням публічної служби, тому вказана справа підлягає розгляду окружним адміністративним судом.

Однак, як вбачається із постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України №4 від 16 березня 2012 року «Про судову практику вирішення адміністративними судами спорів, що виникають у зв’язку із застосуванням статей 39, 48, 50, 52, 54 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», доплата, передбачена статтею 39 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», не входить до структури заробітної плати, а є соціальною гарантією, виплата якої компенсується підприємствам управліннями праці та соціального захисту населення.

А тому з урахуванням зазначеної вище постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України можна дійти до висновку, що спори за позовом осіб, які працюють на територіях радіоактивного забруднення, пов’язані із визначенням розміру доплат, передбачених статтею 39 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», належить розглядати місцевими загальними судами як адміністративними, а не окружним адміністративним судом.

У зв’язку із тим, що положеннями чч. 7, 8 ст. 22 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що адміністративна справа, передана з одного адміністративного суду до іншого в порядку, встановленому цією статтею, розглядається адміністративним судом, до якого вона надіслана та спори між адміністративними судами щодо підсудності не допускаються, окружними адміністративними судами приймаються до провадження вказані адміністративні спори.

Разом з тим положеннями Постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України №2 від 06 березня 2008 року «Про практику застосування адміністративними судами окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України під час розгляду адміністративних справ» передбачено, що порушення правил предметної підсудності є підставою для скасування рішень судів нижчих інстанцій з направленням справи на новий розгляд до належного суду, оскільки недотримання встановлених ст. 22 Кодексу адміністративного судочинства України підстав і порядку передачі справи з одного суду до іншого розглядається як порушення права особи на компетентний суд, адже відповідно до ч. 2 ст. 6 КАС України ніхто не може бути позбавлений права на розгляд його справи в адміністративному суді, до підсудності якого вона віднесена цим Кодексом.

У свою чергу, КАС України не передбачена можливість залишати без розгляду адміністративні справи, які в порушення предметної підсудності відповідно до ст. 22 Кодексу передані з іншого суду на розгляд окружного суду.

Висновки. Підсумовуючи викладене вище, підкреслимо наступне:

1. Місцевим загальним судам, як адміністративним судам підсудні, адміністративні справи з приводу рішень, дій чи бездіяльності державного виконавця чи іншої посадової особи державної виконавчої служби щодо виконання ними рішень судів у справах, передбачених п.п. 1 – 4 ч. 1 ст. 18 КАС України.

2. Адміністративні позови до органів Антимонопольного комітету України розглядаються адміністративними судами, оскільки відповідно до ст. 1 ЗУ від 26.11.1993 «Про Антимонопольний комітет України» АМКУ є державним органом зі спеціальним статусом, мета діяльності якого полягає в забезпеченні державного захисту конкуренції у підприємницькій діяльності, що відповідає ознакам суб’єкта владних повноважень, наведеним у п. 7 ч. 1 ст. 3 КАС України.

3. Спори за позовом осіб, які працюють на територіях радіоактивного забруднення, пов’язані із визначенням розміру доплат, передбачених ст. 39 ЗУ «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», належить розглядати місцевим загальним судам як адміністративним, а не окружним адміністративним судом.

Список використаних джерел

1. Ухвала Хмільницького міськрайонного суду Вінницької області від 29.11.2012, справа № 227/3968/12 [Електронний ресурс] / Єдиний державний реєстр судових рішень. – Режим доступу: http://reyestr.court.gov.ua/Review/27708800.

2. Ухвала Чернівецького окружного адміністративного суду від 05.10.2011, справа № 2а/2470/2659/11 [Електронний ресурс] / Єдиний державний реєстр судових рішень. – Режим доступу: http://reyestr.court.gov.ua/Review/18516006.

3. Ухвала Вінницького апеляційного адміністративного суду від 08.12.2011, справа № 2а/2470/2659/11 [Електронний ресурс] / Єдиний державний реєстр судових рішень. – Режим доступу: http://reyestr.court.gov.ua/Review/20883687.

4. Ухвала Сторожинецького районного суду Чернівецької області від 05.07.2011, справа № 2а-1547/2011 // Архів Сторожинецького районного суду Чернівецької області за 2011 рік.

5. Ухвала Білогірського районного суду Хмельницької області від 17.07.2011, справа № 2201/2-а-1434/2011 // Архів Білогірського районного суду Хмельницької області за 2011 рік.

6. Ухвала Могилів-Подільського міськрайонного суду Вінницької області від 09.12.2011, справа № 2-а-7658/2011 // Архів Могилів-Подільського міськрайонного суду Вінницької області за 2011 рік.

7. Ухвала Білогірського районного суду Хмельницької області від 13.06.2011, справа № 2201/2-а-1593/201 // Архів Білогірського районного суду Хмельницької області за 2011 рік.

8. Ухвала Могилів-Подільського міськрайонного суду Вінницької області від 09.12.2011, справа № 2-а-7658/2011 // Архів Могилів-Подільського міськрайонного суду Вінницької області за 2011 рік..

9. Ухвала Могилів-Подільського міськрайонного суду Вінницької області від 30.11.2011, справа № 2-а-7653/11 [Електронний ресурс] / Єдиний державний реєстр судових рішень. – Режим доступу:   http://reyestr.court.gov.ua/Review/20541242.

Діордіца І.В. Щодо визначення компетентного суду при розгляді деяких адміністративних спорів.

Анотація. Проаналізовано та досліджено практику застосування адміністративними судами матеріальних і процесуальних норм при визначенні підсудності деяких адміністративних спорів, запропоновано відповідні напрями вдосконалення даної проблематики.

Ключові слова: підсудність, адміністративний суд, спірні правовідносини, ухвала суду.

Диордица И.В. Об определении компетентного суда при рассмотрении некоторых административных споров.

Аннотация. Проанализирована и исследована практика применения административными судами материальных и процессуальных норм при определении подсудности некоторых административных споров, предложены соответствующие направления совершенствования данной проблематики. Ключевые слова: подсудность, административный суд, спорные правоотношения, постановление суда.

Diorditsa I.V. In relation to determination of competent court at consideration of some administrative disputes.

Annotation. Practice of application of financial and judicial norms administrative courts is analysed and investigational at determination of cognizance of some administrative disputes, the proper directions of perfection of this problematiki are offered.

Keywords: cognizance, administrative court, litigions legal relationships, court ruling.

Діордіца Ігор Володимирович,

Голова Інституту амдіністративного правосуддя та судової реформи  ГОАЛ,

кандидат юридичних наук.

У статті розглянуто проблематику визначення підсудності низки категорій спорів адміністративним судам. Запропоновано рекомендації щодо визначення критеріїв підсудності у земельних спорах і спорах щодо державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень.

Ключові слова: підсудність, адміністративний суд, земельний спір, ухвала суду.

Відповідно до статті 124 Основного Закону України юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у Державі. При цьому судочинство в Україні здійснюється Конституційним Судом України та судами загальної юрисдикції. Водночас система судів загальної юрисдикції будується за принципами територіальності, спеціалізації та інстанційності.

У свою чергу, спеціалізація судів загальної юрисдикції закріплена в статті 18 Закону України «Про судоустрій і статус суддів», де частиною першою встановлено спеціалізацію на розгляд цивільних, кримінальних, господарських, адміністративних справ, а також справ про адміністративні правопорушення.

Частиною 2 статті 2 КАС України передбачено, що до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб’єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією або законами України встановлено інший порядок судового провадження.

Пунктами 1, 7 частини 1 статті 3 КАС України також визначено, що справа адміністративної юрисдикції (далі – адміністративна справа) – це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб’єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень (далі – суб’єкт владних повноважень).

Отже, головною ознакою публічно-правових спорів є участь у них хоча б однією зі сторін суб’єкта владних повноважень. Окрім того, оскільки відповідно до п. 1 ч.1 ст. 3 та ч. 1 ст. 17 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв’язку зі здійсненням суб’єктом владних повноважень владних управлінських функцій, необхідною ознакою належності справи до адміністративної юрисдикції є здійснення цим суб’єктом владних управлінських функцій та повноважень, і ці функції та повноваження повинні здійснюватись ним саме у тих правовідносинах, у яких виник спір.

Компетенція адміністративних судів визначена ст. 17 КАС України та поширюється на: спори фізичних чи юридичних осіб із суб’єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності; спори з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби; спори між суб’єктами владних повноважень з приводу реалізації їх компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень; а також спори, які виникають з приводу укладання та виконання адміністративних договорів; спори за зверненням суб’єкта владних повноважень у випадках, встановлених законом; спори щодо правовідносин, пов’язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму. Вказаний перелік є вичерпним і не підлягає розширеному тлумаченню або поясненню, навіть опосередковано через інші законодавчі акти.

Загальний аналіз процесуальних норм законодавства України, за якими визначаються юрисдикційна належність та підсудність справ різній судовій спеціалізації, вказує на певні критерії розмежування спорів між ними. До яких, зокрема, входять такі, як: 1) суб’єктний склад сторін спору; 2) предмет спірних правовідносин; 3) характер спірних правовідносин.

Однак судова практика в адміністративних справах свідчить про наявність помилок практичного застосування норм, пов’язаних як з юрисдикційною визначеністю, так і з підсудністю спорів адміністративним судам. У свою чергу, помилки судів під час вирішення цього питання та юрисдикційні конфлікти, пов’язані із видами судочинства, впливають на неналежне забезпечення принципу доступності до суду.

Насамперед слід вказати про відсутність єдності судової практики у земельних спорах, пов’язаних із розпорядженням землями держави (територіальних громад), передачі таких земельних ділянок у власність і користування громадянам та юридичним особам, особливо якщо ці спори поєднані зі спорами про право власності (право користування) третіх осіб на такі земельні ділянки.

Так, статтями 2, 3, 17 КАС України встановлено загальне правило, за яким будь-яке рішення, дія чи бездіяльність суб’єкта владних повноважень (у тому числі органу місцевого самоврядування) у межах повноважень, визначених законом, можуть бути оскаржені до адміністративного суду. Необхідно зазначити, що пунктом 34 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до питань місцевого значення належить регулювання сільськими, селищними, міськими радами земельних відносин. На додаток до наведеного вказуємо також на те, що відповідно до пунктів «а», «б», «в», «г» статті 12 Земельного кодексу України до повноважень сільських, селищних міських рад належать розпорядження землями територіальних громад, передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб, надання земельних ділянок у користування із земель власності, вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності.

Відтак органи місцевого самоврядування у вказаних правових відносинах є суб’єктами владних повноважень, які виконують владні управлінські функції (нормотворчу, координаційну, дозвільну, реєстраційну, розпорядчу).

Відповідний висновок міститься у рішенні Конституційного Суду України № 10-рп/2010 від 1 квітня 2010 року у справі за конституційним поданням Вищого адміністративного суду України щодо офіційного тлумачення положень частини першої статті 143 Конституції України, пунктів «а», «б», «в», «г» статті 12 Земельного кодексу України, пункту 1 частини першої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України, у якому визначено, що вирішення земельних спорів фізичних та юридичних осіб з органом місцевого самоврядування як суб’єктом владних повноважень щодо оскаржень його рішень (нормативно-правових актів чи актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності належить до юрисдикції адміністративних судів.

У свою чергу статтями 1, 12 Господарського процесуального кодексу України встановлено, що земельні спори за участю суб’єктів господарювання, у тому числі з приводу продажу, передачі в користування публічних земельних ділянок, крім спорів, які належать до юрисдикції адміністративних судів, підвідомчі господарським судам. З метою однакового і правильного визначення підвідомчості і підсудності справ постановою Пленуму Вищого господарського суду України №10 від 24.10.2011 року роз’яснено господарським судам вказані норми.

Окрім зазначеного, главою 2 Цивільного процесуального кодексу України (ст.ст.15, 16) визначено, що до кола справ цивільної юрисдикції, віднесені зокрема справи про захист порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових, а також з інших правовідносин, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства.

Звертаємо увагу, що однією з причин скасувань рішень судів першої інстанції в апеляційному порядку, є порушення судами норм процесуального права, зокрема із-за хибних висновків щодо неналежності розгляду позовних вимог у порядку адміністративного судочинства та як наслідок відмова суду у відкритті провадження в адміністративній справі.

Юрисдикційні колізії між цивільним та адміністративним судочинством виникають, насамперед через те, що публічно-правові утворення (держава, територіальна громада) можуть бути як суб’єктами приватних правовідносин, так і суб’єктами публічних правовідносин. Статус же державних чи комунальних органів визначається виключно нормами публічного права, незалежно від того, які права публічно-правового значення (цивільні чи публічні) вони мають намір реалізувати.

Прикладом наведеної судової практики слугує ухвала від 22.09.2011 року у справі №2а-771/11/2213 [1], постановлена в результаті перегляду ухвали Полонського районного суду Хмельницької області від 10.04.2011 року, про відмову у відкритті провадження в адміністративній справі за позовом Хмельницького транспортного прокурора в інтересах держави в особі Державного територіально-галузевого об’єднання «Південно-Західна залізниця» відокремленого підрозділу – Козятинської дирекції залізничних перевезень до Полонської міської ради, Ляшенка Євгена Вікторовича, Дубовенка Віктора Валерійовича про визнання протиправними та скасування рішення.

Як вбачається з матеріалів адміністративного позову, підставою звернення позивача до суду є його непогодження з рішенням Полонської міської ради (суб’єкта владних повноважень), що стосується передачі у власність земельної ділянки.

Відповідно до пункту 1 частини 2 статті 17 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

На підставі пункту 1 частини 1 статті 17 КАСУ та рішення Конституційного Суду України №10-рп/2010 від 01 квітня 2010 року у справі за конституційним поданням Вищого адміністративного суду України щодо офіційного тлумачення положень частини першої статті 143 Конституції України, пунктів “а”, “б”, “в”, “г” статті 12 Земельного кодексу України, пункту 1 частини першої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів прийшла до висновку, що суд першої інстанції виніс неправильне рішення щодо неналежності розгляду цих позовних вимог у порядку адміністративного судочинства та необґрунтовано послався в мотивувальній частині оскаржуваної ухвали на пункт 1 частини 1 статті 109 КАС України.

На підставі викладеного, керуючись пунктом 4 частини 1 статті 204 КАС України, апеляційний адміністративний суд скасував ухвалу Полонського районного суду Хмельницької області від 10 квітня 2011 року як таку, що прийнята з порушенням норм процесуального права, що призвело до неправильного вирішення питання про відкриття провадження у справі, а  справу № 2а-771/11/2213 направив до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Аналогічним прикладом є скасування в апеляційному порядку ухвали Липовецького районного суду Вінницької області про відмову у відкритті провадження у справі № 2-а-4826/11/0213 [2] за адміністративним позовом Української Православної Церкви в інтересах Тульчинського єпархіального управління до Росошанської сільської ради Липовецького району Вінницької області про визнання нечинним рішення 4 сесії 5 скликання від 19.05.1995р. Росошанської сільської Ради Липовецького району Вінницької області про виділення земельної ділянки в кількості 0,10 га під будівництво УПЦ Київського патріархату.

Відмовляючи у відкритті провадження у справі, суд першої інстанції керувався п. 1 ч. 1 ст. 109 КАС України, а саме тим, що  в цьому випадку наявний спір про право, а тому справу не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.

 Суд апеляційної інстанції зазначає, що у вказаному випадку наявний спір позивача – Української Православної Церкви з суб’єктом владних повноважень з приводу оскарження рішення сесії Росошанської сільської ради при реалізації суб’єктом владних повноважень управлінських функцій у сфері земельних відносин, що з врахуванням положення п. 4 ч. 1 ст. 18 КАС України є адміністративною справою, яка повинна розглядатися в порядку адміністративного судочинства місцевим загальним судом як адміністративним.

Проблемним є питання щодо визначення підсудності у справах про оскарження рішень органів місцевого самоврядування з приводу затвердження актів по розрахунку збитків, завданих користуванням земельною ділянкою.

Згідно з Постановою Кабінету Міністрів України від 19.04.1993 року «Про порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам» збитки, заподіяні тимчасовим зайняттям земельних ділянок, а також обмеження прав власників землі, підлягають відшкодуванню власнику землі.

У свою чергу, відповідно до статті 92 Земельного кодексу України право постійного користування земельною ділянкою із земель державної та комунальної власності набувають лише підприємства, установи та організації, що належать до державної та комунальної власності.

Водночас затвердження вказаних збитків органами місцевого самоврядування здійснюються відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України «Про порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам».

Насамперед аналіз вимог у таких спорах свідчить, що позивачі фактично оскаржують у межах такої справи дії суб’єкта владних повноважень щодо визначення розміру збитків, заподіяних тимчасовим зайняттям земельної ділянки.

У таких випадках суди першої інстанції констатують, що вимоги щодо визнання протиправними дій комісії місцевих рад, яка в контексті положень ст. 3 КАС України не є суб’єктом владних повноважень, не можуть розглядатися в порядку адміністративного судочинства. Суди зазначають про допоміжну функцію останнього щодо встановлення суми збитків, завданих власнику порушенням земельного законодавства.

З урахуванням суб`єктного складу учасників спору, вирішення питання про відшкодування таких збитків суди відносять до компетенції господарського суду.

 Крім того, оскаржувані позивачами акти комісії з визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, а також складені цією комісією розрахункові відомості самі по собі також не можуть бути предметом розгляду адміністративного суду, оскільки вони не є нормативними актами або правовими актами індивідуальної дії, тому що безпосередньо не породжують у позивача прав чи юридичних обов’язків і при їх прийнятті відповідачі не виконують владних управлінських функцій.

За таких обставин місцеві загальні суди як адміністративні при надходженні позовних заяв у порядку КАС України закривають провадження у справі.

До прикладу, ухвалою Ладижинського міського суду Вінницької області від 12.09.2011 року у справі № 2-а-4233/11/0211 [3] за адміністративним позовом приватного підприємства “Імпрекс” до Ладижинської міської ради та до виконавчого комітету Ладижинської міської ради про визнання протиправними дій комісії Ладижинської міської ради по визначенню розміру збитків, заподіяних тимчасовим зайняттям земельної ділянки позивача, і визнання протиправним та скасування рішення виконавчого комітету Ладижинської міської ради Вінницької області «Про затвердження акту про визнання розміру збитків, заподіяних тимчасовим зайняттям земельної ділянки ПП «Імпрекс», провадження було закрито на підставі положень п. 1 ч. 1 ст. 157 КАС України. Закриваючи провадження у справі, суд першої інстанції виходив із того, що в цьому випадку ПП “Імпрекс” ставить вимоги щодо визнання протиправними дій комісії Ладижинської міської ради, яка в контексті положень ст. 3 КАС України не є суб’єктом владних повноважень. Суд першої інстанції зазначає про допоміжну функцію останнього щодо встановлення суми збитків, завданих власнику порушенням земельного законодавства.

Водночас апеляційний адміністративний суд вказує, що аналіз оскаржуваної ухвали та апеляційної скарги свідчать про те, що позивач фактично оскаржує в межах цієї справи дії суб’єкта владних повноважень щодо визначення розміру збитків, заподіяних тимчасовим зайняттям земельної ділянки позивачем за 2010 рік. До того ж у другій вимозі позовної заяви скаржник ставить питання про визнання протиправним та скасування рішення виконавчого комітету Ладижинської міської ради Вінницької області, що фактично може розцінюватись як вимога щодо визнання недійсним та скасування рішенням суб’єкта владних повноважень, прийняте при здійснені ним владних управлінських функцій. Тобто апеляційний адміністративний суд робить висновок про необґрунтованість закриття судом першої інстанції  провадження у справі з тих підстав, що за всіма ознаками (суб’єктним складом, предметом спору, видом спірних правовідносин) є адміністративно-правовим, який підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства. На виконання ст.199 КАСУ ухвалу Ладижинського міського суду Вінницької області скасовано та направлено справу на новий розгляд.

У спорах щодо державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень (у тому числі прав на земельні ділянки) протягом 2011-2012 років апеляційними адміністративними судами було переглянуто низку рішень судів першої інстанції, значну частину з яких скасовано. 

Необхідно зазначити, що правову охорону певних приватних прав особа може отримати лише після того, як держава визнає ці права. Таке визнання у формі реєстрації (посвідчення, підтвердження) є владною управлінською функцією і складає предмет діяльності адміністративного суду. Разом із тим з судової практики встановлено виникнення колізій при визначені належності таких спорів до певної судової юрисдикції (цивільної та адміністративної) через те, що такі спори виникають з приводу приватних прав.

Так, ухвалою Хмельницького міськрайонного суду Хмельницької області від 31 жовтня 2011 року у справі № 2а/2218/10669/11 [4] за адміністративним позовом Закордонця Ігоря Гурійовича до Хмельницької міської ради, Ямкової Світлани Гуріївни про визнання нечинним рішення та державного акта на право власності на земельну ділянку провадження у справі закрито.

При винесенні оскаржуваного рішення суд першої інстанції керувався тим, що пред’явлений позов щодо визнання нечинними рішення сесії Хмельницької міської ради та державного акту на право приватної власності на землю до публічно-правових спорів не відноситься, оскільки фактично наявний земельний спір з приводу володіння та користування земельною ділянкою, частину якої Хмельницькою міською радою було передано у власність відповідачу, яка володіє нею на підставі державного акту на право приватної власності на землю, а тому такий позов слід розглядати в порядку цивільного судочинства.

Земельні відносини, суб’єктами яких є фізичні чи юридичні особи, органи місцевого самоврядування, органи державної влади, а об’єктами – землі у межах території України, земельні ділянки та права на них, у тому числі на земельні частки (паї), регулюються земельним і цивільним законодавством на принципах забезпечення юридичної рівності прав їх учасників, забезпечення гарантій прав на землю (стаття 1 Цивільного кодексу України, статті 2, 5 Земельного кодексу України). Захист судом прав на землю у цих відносинах здійснюється способами, визначеними статтями 16, 21, 393 ЦКУ, статтею 152 ЗКУ, у тому числі шляхом визнання недійсними рішень органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування.

Відповідно до цього спори, що виникають із земельних відносин, у яких хоча б однією зі сторін є фізична особа, незважаючи на участь у них суб’єкта владних повноважень, згідно зі статтею 15 ЦПК розглядаються в порядку цивільного судочинства.

Апеляційний адміністративний суд не погодився із висновком суду першої інстанції про те, що вказаний спір не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства та вважає, що між сторонами існує публічно-правовий спір у розумінні Кодексу адміністративного судочинства, а отже судом першої інстанції під час ухвалення рішення про закриття провадження у справі порушено норми матеріального права, які призвели до неправильного вирішення питання.

З наведеної вище судової практики адміністративних судів прослідковується, що спори з приводу державної реєстрації прав на нерухоме майно необхідно розглядати в порядку адміністративного судочинства. Відносини реєстрації є публічно-правовими, а реєстраційні дії – владними управлінськими.

Список використаних джерел

1. Ухвала Вінницького апеляційного адміністративного суду від 22.09.2011, справа № 2а-771/11/2213 [Електронний ресурс] / Єдиний державний реєстр судових рішень. – Режим доступу: http://reyestr.court.gov.ua/Review/18526689.

2. Ухвала Вінницького апеляційного адміністративного суду від 19.01.2012, справа № 2-а-4826/11/0213 [Електронний ресурс] / Єдиний державний реєстр судових рішень. – Режим доступу: http://reyestr.court.gov.ua/Review/28290330.

3. Ухвала Вінницького апеляційного адміністративного суду від 07.02.2012, справа № 2-а-4233/11/0211 [Електронний ресурс] / Єдиний державний реєстр судових рішень. – Режим доступу: http://reyestr.court.gov.ua/Review/21767720.

4. Ухвала Вінницького апеляційного адміністративного суду від 23.02.2012, справа № 2а/2218/10669/11 [Електронний ресурс] / Єдиний державний реєстр судових рішень. – Режим доступу: http://reyestr.court.gov.ua/Review/22156036.

Spisok vikoristanih dzherel

1. Uhvala Vinnitskogo apelyatsiynogo administrativnogo sudu vid 22.09.2011, sprava № 2a-771/11/2213 [Elektronniy resurs] / Ediniy derzhavniy reestr sudovih rishen. – Rezhim dostupu: http://reyestr.court.gov.ua/Review/18526689.

2. Uhvala Vinnitskogo apelyatsiynogo administrativnogo sudu vid 19.01.2012, sprava № 2-a-4826/11/0213 [Elektronniy resurs] / Ediniy derzhavniy reestr sudovih rishen. – Rezhim dostupu: http://reyestr.court.gov.ua/Review/28290330.

3. Uhvala Vinnitskogo apelyatsiynogo administrativnogo sudu vid 07.02.2012, sprava № 2-a-4233/11/0211 [Elektronniy resurs] / Ediniy derzhavniy reestr sudovih rishen. – Rezhim dostupu: http://reyestr.court.gov.ua/Review/21767720.

4. Uhvala Vinnitskogo apelyatsiynogo administrativnogo sudu vid 23.02.2012, sprava № 2a/2218/10669/11 [Elektronniy resurs] / Ediniy derzhavniy reestr sudovih rishen. – Rezhim dostupu: http://reyestr.court.gov.ua/Review/22156036.

Диордица И.В. Об определении подсудности споров административным судам: неотложные вопросы судебной практики настоящего / И.В. Диордица // Ученые записки Таврического национального университета им. В. И. Вернадского. Серия: Юридические науки. – 2013. – Т. … № … – С. …

В статье рассмотрена проблематика определения подсудности ряда категорий споров административным судам. Предложены рекомендации относительно определения критериев подсудности в земельных спорах и спорах относительно государственной регистрации вещественных прав на недвижимое имущество и их обременений.

Ключевые слова: подсудность, административный суд, земельный спор, постановление суда.

Diorditsa I.V. In relation to determination of cognizance of spores to administrative courts: urgent questions of judicial practice of present time / I.V. Diorditsa // Scientific Notes of Tavrida National V. I. Vernadsky University. – Series : Juridical sciences. – 2013. – Vol. … № … – Р. …

The range of problems of determination of cognizance of row of categories of spores to the administrative courts is considered in the article. Recommendations offer in relation to determination of criteria of cognizance in landed dispute and dispute in relation to state registration of material rights on the real estate and their burdens.

Keywords: cognizance, administrative court, landed dispute, court ruling.

IN RELATION TO DETERMINATION OF COGNIZANCE OF SPORES TO ADMINISTRATIVE COURTS: URGENT QUESTIONS OF JUDICIAL PRACTICE OF PRESENT TIME

Diorditsa I.V.

Practice of consideration of administrative businesses testifies to the presence of errors of practical application of the norms, related both to jurisdiction definiteness and with the cognizance of spores to the administrative courts. In turn, the errors of courts during the decision of this question and jurisdiction conflicts related to the types of rule-making influence on the improper providing of principle of availability in a court.

It is necessary to specify about absence of unity of judicial practice in landed dispute related to disposing of earth of the state(territorial communities), transmissions of such lot lands in property and use to the citizens and legal entities, especially if these dispute is connected with dispute about the right of ownership(right for the use) of the third persons on such lot lands.

A problem is a question in relation to determination of cognizance in matters about the appeal of decisions of organs of local self-government concerning claim of acts upon settlement of the losses inflicted by using lot land.

In matters in relation to state registration of material rights on the real estate and their burdens(including rights on lot lands) during 2011-2012 by appeal administrative courts the row of decisions of trial courts was revised, considerable part from that is anniented. 

It is necessary to mark that the legal safeguard of certain private rights a person can get only since the state acknowledges these rights. Such confession in form registration(certification, confirmation) is an imperious administrative function and folds the article of activity of administrative court. Together with that of judicial practice the origin of collisions is set at certain to belonging of such spores to certain judicial jurisdiction(civil and administrative) because such businesses arise up concerning private rights.

From the brought higher judicial practice over of administrative courts draw conclusion, that businesses concerning state registration of rights on the real estate it is necessary to examine in order of the administrative rule-making. Relations of registration are public, and registration actions – imperious administrative.

Keywords: cognizance, administrative court, landed dispute, court ruling.

]]> https://goal-int.org/shhodo-viznachennya-pidsudnosti-sporiv-administrativnim-sudam-nagalni-pitannya-sudovoi-praktiki-sogodennya/feed/ 0