GOAL » classified information

ІНСТИТУТ ПОДАТКОВОЇ ТАЄМНИЦІ В ПРАВОВІЙ СИСТЕМІ УКРАЇНИ

admin — Tue, 13 Oct 2015 17:53:42 +0000

Збінський Євген Федорович,

Здобувач Запорізького національного університету

Досліджено стан нормативно-правового регулювання суспільних відносин у сфері податкової таємниці, виокремити основні недоліки нормативно-правового забезпечення інститута податкової таємниці в правовій системі України та надано авторські пропозиції щодо підвищення ефективності нормативно-правового регулювання суспільних відносин у сфері податкової таємниці.

Ключові слова: податкова інформація, податкова таємниця, інформація з обмеженим доступом, конфіденційна інформація, інформація про платника податків

Исследовано состояние нормативно-правового регулирования общественных отношений в сфере налоговой тайны, выделить основные недостатки нормативно-правового обеспечения института налоговой тайны в правовой системе Украины и предоставлены авторские предложения по повышению эффективности нормативно-правового регулирования общественных отношений в сфере налоговой тайны.

Ключевые слова: налоговая информация, налоговая тайна, информация с ограниченным доступом, конфиденциальная информация, информация о налогоплательщике

The state of the legal regulation of social relations in the field of tax secrecy highlight the main shortcomings legal security institute tax secrecy in the legal system of Ukraine and provided the author offers to improve the efficiency of legal regulation of social relations in the field of tax secrecy.

Keywords: tax information, tax secrets, classified information, confidential information, information on taxpayer

Діяльність податкових органів має яскраво виражений інформаційний характер. Щоденно до податкових органів направляється значне коло інформації, що має особливу цінність для її власників в силу її конфіденційності. Однак й донині інститут податкової таємниці є новим та малодослідженими в правовій доктрині України. Зважаючи на те, що врегулювати відносини оподаткування, визначити принципи побудови податкової системи, систему та механізм сплати податків та інших зборів, правовий стан платників податків, порядок адміністрування податків чи застосування фінансових санкцій до платників податків за порушення податкового законодавства, компетенцію контролюючих органів, повноваження і обов’язки їх посадових осіб під час здійснення податкового контролю неможливо без закріплення правового режиму циркулювання та захисту податкової інформації в цілому та податкової таємниці зокрема, актуальним напрямом наукової діяльності є окреслення стану та перспектив розвитку інституту податкової таємниці в правовій системі України.

Серед вітчизняних та зарубіжних дослідників, які окреслювали окремі нормативно-правові аспекти податкової інформації, можна відмітити: І. Бабін, С. Дуканов, І. Кучеров, М. Костенко, О. Мандзюк, К. Проскура, О. Тімарцев, О. Шевчук, К. Юсупов тощо.

Зважаючи на міжгалузевий характер порушеної проблематики, не менш вагомими при розкритті теми цієї наукової статті є праці фахівців інформаційного права, серед яких: В. Баскаков, В. Гавловський, М. Гуцалюк, М. Дімчогло, В. Залізняк, В. Кір’ян, Б. Кормич, В. Ліпкан, О. Логінов, Ю. Максименко, О. Мандзюк, А. Марущак, П. Матвієнко, Л. Рудник, І. Сопілко, О. Стоєцький, А. Тунік, К. Татарникова, В. Цимбалюк, Л. Харченко, К. Череповський, М. Швець, Т. Шевцова, О. Шепета, О. Чуприна.

Особливе місце серед наукових розвідок у сучасній юридичній доктрині займають доктринальні дослідження представників української наукової школи інформаційного права В. А. Ліпкана [1-5].

Метою написання даної наукової статті є визначення особливостей інституту податкової таємниці в правовій системі України.

Задля цього автором поставлені такі завдання:

- проаналізувати стан нормативно-правового регулювання суспільних відносин у сфері податкової таємниці;

- виокремити основні недоліки нормативно-правового регулювання суспільних відносин у сфері податкової таємниці;

- надати авторські пропозиції щодо підвищення ефективності нормативно-правового регулювання суспільних відносин у сфері податкової таємниці.

Тривалий час в концептуальних інформаційних нормативно-правових актах України не було виокремлено такого виду інформації як податкова, тим більше податкова таємниця. Лише з ухваленням Податкового кодексу України та внесенням змін і доповнень до Закону України «Про інформацію» такий вид інформації було законодавчо закріплено в переліку інформації за змістом.

Згідно зі ст. 16 цього нормативно-правового акта податкова інформація – це сукупність відомостей і даних, що створені або отримані суб’єктами інформаційних відносин у процесі поточної діяльності та необхідні для реалізації покладених на контролюючі органи завдань і функцій у порядку, встановленому Податковим кодексом України [6]. Ідентичне визначення міститься і в Податковому кодексі України.

Щодо визначення поняття «податкова таємниця», то нині воно відсутнє в законодавстві України. Слід зауважити, що попри широковживаність у вітчизняному законодавстві поняття «таємниця» та наявність значного кола таємниць, інститут таємниць є законодавчо не визначеним в українському законодавстві.

Лише деякі види правового режиму окремих видів таємниць визначено на рівні окремого нормативно-правового акта.

Адекватний захист таємної інформації ускладнюється доволі дискусійним визначенням поняття «таємна інформація», що міститься у ст. 21 Закону України «Про інформацію» як «…інформація, розголошення якої може завдати шкоди особі, суспільству і державі. Таємною визнається інформація, яка містить державну, професійну, банківську таємницю, таємницю слідства та іншу передбачену законом таємницю» [6].

Відтак у вітчизняному законодавстві відсутній чіткий перелік таємної інформації. Однією з вимог, що ставиться до такої інформації, є можливість завдання шкоди особі, суспільству і державі у разі її розголошення. Та чи не завдає шкоди особі, суспільству і державі розголошення інших видів інформації з обмеженим доступом? Звичайно завдає. Саме тому поняття, зміст, види, особливості правового режиму таємної інформації потребують більш чіткого законодавчого врегулювання.

Попри відсутність законодавчої дефініції поняття «податкова таємниця», дане питання є доволі малодослідженими у вітчизняній юридичній доктрині.

Аналіз наукових розвідок фахівців податкового права у цій сфері дозволяє виокремити два основні підходи щодо визначення поняття «податкова таємниця». Згідно з першого підходу (вузький) податкову таємницю складають винятково конфіденційна інформація про платника податків (Н. Нелюбина, А. Перов, А. Толкушкін, Т. Рекуненко [7-13]). Відповідно до другого (широкого) підходу, до податкової таємниці належить будь-яка податкова інформація з обмеженим доступом (О. Мандзюк, А. Торшин [14-15]).

Однак визначення поняття «конфіденційна інформація» має деякі відмінності. Відповідно до п. 2 ст. 21 Закону України «Про інформацію» «конфіденційною є інформація про фізичну особу, а також інформація, доступ до якої обмежено фізичною або юридичною особою, крім суб’єктів владних повноважень. Конфіденційна інформація може поширюватися за бажанням (згодою) відповідної особи у визначеному нею порядку відповідно до передбачених нею умов, а також в інших випадках, визначених законом» [6].

У ст. 7 Закону України «Про доступ до публічної інформації» конфіденційна інформація визначається як інформація, доступ до якої обмежено фізичною або юридичною особою, крім суб’єктів владних повноважень, та яка може поширюватися у визначеному ними порядку за їхнім бажанням відповідно до передбачених ними умов [16].

Отже, в зазначеному вище нормативно-правовому акті не закріплено, що конфіденційна інформація може бути поширена не лише у визначеному порядку відповідно до передбачених фізичною або юридичною особою умов, а також в тих випадках, що визначені законом.

Спочатку такі обмеження було визначено в ст. 32 Конституції України: «Не допускається збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди, крім випадків, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини» [17] (підкреслено нами. – Авт).

Нині зазначеним нормам Основного закону кореспондують норми інших важливих нормативно-правових актів: ч. 2 ст. 21 Закону України «Про інформацію»; ч. 2 ст. 7 Закону України «Про доступ до публічної інформації»; ч. 1 ст. 302 Цивільного кодексу України; ч. 2 ст. 14 Закону України «Про захист персональних даних» [6, 16, 18, 19].

Однак виникає питання: що вважати інтересами національної безпеки, що є економічним добробутом? Якщо дефініція поняття «національна безпека» знайшла своє відображення в концептуальному нормативно-правовому акті, що визначає основні засади державної політики, спрямованої на захист національних інтересів і гарантування в Україні безпеки особи, суспільства і держави від зовнішніх і внутрішніх загроз в усіх сферах життєдіяльності – Законі України «Про основи національної безпеки України» як «захищеність життєво важливих інтересів людини і громадянина, суспільства і держави, за якої забезпечуються сталий розвиток суспільства, своєчасне виявлення, запобігання і нейтралізація реальних та потенційних загроз національним інтересам у сферах правоохоронної діяльності, боротьби з корупцією, прикордонної діяльності та оборони, міграційної політики, охорони здоров’я, освіти та науки, науково-технічної та інноваційної політики, культурного розвитку населення, забезпечення свободи слова та інформаційної безпеки, соціальної політики та пенсійного забезпечення, житлово-комунального господарства, ринку фінансових послуг, захисту прав власності, фондових ринків і обігу цінних паперів, податково-бюджетної та митної політики, торгівлі та підприємницької діяльності, ринку банківських послуг, інвестиційної політики, ревізійної діяльності, монетарної та валютної політики, захисту інформації, ліцензування, промисловості та сільського господарства, транспорту та зв’язку, інформаційних технологій, енергетики та енергозбереження, функціонування природних монополій, використання надр, земельних та водних ресурсів, корисних копалин, захисту екології і навколишнього природного середовища та інших сферах державного управління при виникненні негативних тенденцій до створення потенційних або реальних загроз національним інтересам» [20], то поняття «інтереси національної безпеки» в жодному з нормативно-правових актів не закріплено. Натомість в цьому законі застосовується інша термінологія «національні інтереси», «пріоритети національних інтересів» тощо. Логіко-семантичний аналіз зазначеної вище дефініції «національна безпека» дозволяє констатувати, що ним охоплюється занадто широке коло суспільних відносин. Саме «гумовий» характер цього поняття дає можливість стверджувати про необхідність конкретизації які саме випадки обмеження конфіденційної інформації є законними.

Ще складніша ситуація з іншими поняттями, а саме «економічний добробут» чи навіть здавалось би на інтуїтивної рівні зрозуміле поняття «права людини». Однак жодного з них нині не визначено на законодавчому рівні у вітчизняному законодавстві. Що казати про широкомасштабну дискусію серед науковців щодо цього.

Цікаво, що Конституційний суд України здійснював офіційне тлумачення положень частин першої, другої статті 32, частин другої, третьої статті 34 Конституції України у справі за конституційним поданням Жашківської районної ради Черкаської області. Попри це предметом розгляду стали винятково такі питання як: що слід розуміти під інформацією про особисте і сімейне життя, зокрема, чи належить така інформація до конфіденційної інформації про особу та чи є збирання, зберігання, використання та поширення інформації про особу втручанням в її особисте і сімейне життя?

Дані норми Конституції ґрунтувались на низці міжнародно-правових актів у цій сфері. Але у ст. 8 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод визначено дещо інший перелік підстав порушення конфіденційної інформації. Так, органи державної влади не можуть втручатись у здійснення права на повагу до приватного і сімейного життя, «…за винятком випадків, коли втручання здійснюється згідно із законом і є необхідним у демократичному суспільстві в інтересах національної та громадської безпеки чи економічного добробуту країни, для запобігання заворушенням чи злочинам, для захисту здоров’я чи моралі або для захисту прав і свобод інших осіб» [21] (підкреслено нами. – Авт).

Отже, дана прогалина у вітчизняному праві негативно впливає на рівень правозастосування, даючи можливість порушувати органами державної влади ці права, аргументуючи інтересами національної безпеки, економічного добробуту та прав людини.

Науковий підхід, згідно з яким податковою таємницею визначаються конфіденційні відомості про платника податків має також й інші недоліки.

Адже не уся інформація про платника податків має конфіденційний характер та відповідно обмежений доступ. Наприклад, певна інформація про платника податків, який є підприємцем, попри її конфіденційність, є загальнодоступною як у зв’язку з необхідністю функціонування, так й відповідно до чинного законодавства. Зокрема більшість таких юридичних та фізичних осіб розкривають такі дані: повне найменування (прізвище, ім’я, по батькові) платника податків згідно з реєстраційними документами, код платника податків згідно з Єдиним державним реєстром підприємств та організацій України або податковий номер, реєстраційний номер облікової картки платника податків або серію та номер паспорта (для фізичних осіб, які через свої релігійні переконання відмовляються від прийняття реєстраційного номера облікової картки платника податків та повідомили про це відповідний контролюючий орган і мають відмітку у паспорті); місцезнаходження (місце проживання) платника податків тощо.

Більше того згідно з ч. 2 ст. 7 Закону України «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб–підприємців» від 5 травня 2003 року Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державної реєстрації юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців, забезпечує на своєму офіційному сайті безоплатний доступ до відомостей з Єдиного державного реєстру, де визначається значне коло відомостей конфіденційного характеру [22].

Широкий підхід щодо трактування податкової таємниці також має ряд недоліків, адже службова податкова інформація має інший механізм отримання щодо податкової таємниці. Якщо податкову таємницю складають відомості, що надаються платником податків добровільно, то відомості про платника податків зібрані в процесі оперативно-розшукової діяльності податкових органів мають належати згідно з чинним законодавством до службової податкової інформації.

Отже, нині дискусійними залишається визначення переліку інформації, що складає безпосередньо той чи інший вид податкової інформації з обмеженим доступом, співвідношення податкової таємниці з іншими видами таємниць, а також зі службовою інформацію та державною таємницею. Захист інституту податкової таємниці ускладнюється відсутністю уніфікованого нормативно-правового визначення поняття «податкова таємниця», а також критеріїв розмежування серед інших видів інформації, а також порядку підготовки, обліку, зберігання та знищення документів, справ, видань і матеріалів, що містять податкову таємницю в податкових органах.

Задля удосконалення правового режиму податкової таємниці слід ухвалити

Інструкцію про порядок підготовки, обліку, зберігання та знищення документів, справ, видань і матеріалів, що містять податкову таємницю в податкових органах, де визначити:

1) поняття та зміст податкової таємниці;

2) обов’язки співробітників податкових органів у сфері забезпечення правового режиму податкової таємниці;

3) порядок розробки документів і матеріалів, що містять податкову таємницю;

4) порядок реєстрації документів і матеріалів, що містять податкову таємницю;

1) порядок приймання та передачі документів та матеріалів, що містять податкову таємницю;

2) порядок оформлення, адресування, пересилки та доставки таємної кореспонденції;

3) правила складання номенклатури справ і журналів обліку, групування виконаних таємних документів у справи;

4) правила використання документів і матеріалів, що містять податкову таємницю;

5) правила знищення документів і матеріалів, що містять податкову таємницю;

6) режим зберігання документів і матеріалів, що містять податкову таємницю;

7) особливості захисту інформації, що містить податкову таємницю, при використанні електронних засобів її обробки, передавання і зберігання та інших матеріальних носіїв інформації;

8) особливості захисту інформації, що містить податкову таємницю, у процесі фінансово-господарської діяльності;

9) підстави та зміст відповідальності за втрату документів та матеріалів, що містять податкову таємницю, та за її розголошення.

ЛІТЕРАТУРА:

1. Ліпкан В.А. Правовий режим податкової інформації в Україні : [монографія] / В. А. Ліпкан, О. В. Шепета, О. А. Мандзюк / за заг. ред. В. А. Ліпкана. — К. : ФОП О. С. Ліпкан, 2015. — 404 с.

2. Ліпкан В. А. Систематизація інформаційного законодавства України : [монографія]. / В. А. Ліпкан, В. А. Залізняк ; за заг. ред. В. А. Ліпкана. — К., 2012. — 304 с.

3. Ліпкан В. А. Консолідація інформаційного законодавства України : [монографія] / В. А. Ліпкан, М. І. Дімчогло / за заг. ред. В. А. Ліпкана. — К. : ФОП О. С. Ліпкан, 2014. — 416 с.

4. Ліпкан В. А. Інкорпорація інформаційного законодавства України : [монографія] / В. А. Ліпкан, К. П. Череповський / за заг. ред. В. А. Ліпкана. — К. : ФОП О. С. Ліпкан, 2014. — 408 с.

5. Шепета О. В. Адміністративно-правові засади технічного захисту інформації: [монографія] / О. В. Шепета. — К. : О. С. Ліпкан, 2012. — 296 с.

6. Про інформацію : Закон України // Відомості Верховної Ради України. — 1992. — № 48. — Ст. 650.

7. Перов А. В. Податки та оподаткування: [навчальний посібник] / [Перов А. В.,Толкушкін А.В.] — 5-е изд., Перераб. і доп. — М.: Юрайт-Издат, 2005. — 720 с.

8. Енциклопедія російського і міжнародного оподаткування / А. В. Толкушкін. — М.: МАУП, 2003. — 910 с.

9. Грачова Є.Ю. Фінансове право: схеми та коментарі: [навчальний посібник]. — МОСКВА Юриспруденція, 1999. — 320 с.

10. Нелюбина Н. Обєкт податкової таємниці / Н. Нелюбина // Правова інофрматика. — 2007. — № 1 (13). — с. 85—89

11. Рекуненко Т. О. Адміністративно-правові засади управління інформаційними ресурсами органів державної податкової служби України : автореф. дис. на здобуття наук. ступеня канд. юрид. наук : спец. 12.00.07 „Адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право” / Т. О. Рекуненко. — К., 2012. — 21 с.

12. Бабін І. І. Правове регулювання податкової таємниці за законодавством України / І. І. Бабін // Науковий вісник Чернівецького університету. — 2012. — Вип. 6182. — С. 98—101

13. Костенко М. И. Правовые проблемы налоговой тайны : дис… канд. юрид. наук : 12.00.14 / Мария Ивановна Костенко. — М., 2002. — 146 с.

14. Торшин А. В. Правовой режим информации, составляющей налоговую тайну: дис… канд. юрид. наук : 12.00.14 / Андрей Викторович Торшин. — М., 2003. — 212 с.

15. Мандзюк О. А. Правовий режим податкової інформації в Україні : дис… канд. юрид. наук : 12.00.07 / Олег Андрійович Мандзюк. — Запоріжжя, 2014. — 198 с.

16. Про доступ до публічної інформації : Закон України // Офіційний вісник України. — 2011. — № 10. — Ст. 446.

17. Конституція України // Відомості Верховної Ради (ВВР). — 1996. — № 30. — Ст. 14

18. Цивільний кодекс України : Закон України // Відомості Верховної Ради України. — 2003. — № 40-44. — Ст. 356

19. Про захист персональних даних : Закон України // Відомості Верховної Ради України . — 2010. — № 34. — Ст.481

20. Про основи національної безпеки України : Закон України // Офіційний Вісник України. — 2003. — № 29. — Ст. 1433

21. Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод http://www.echr.coe.int/Documents/Convention_UKR.pdf

22. Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб–підприємців : Закон України // Відомості Верховної Ради України. — 2003. — № 31—32. — Ст. 263.

НАЛОГОВАЯ ТАЙНА: ОСОБЕННОСТИ УКРАИНСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

admin — Mon, 12 Oct 2015 17:53:33 +0000

Збинский Евгений Федорович,

соискатель Запорожского национального университета

Исследованы легальные и доктринальные дефиниции понятия «налоговая тайна», выделены научные подходы к определению понятия «налоговая тайна», предоставлено авторское определение понятия «налоговая тайна» и очерчены концептуальные признаки налоговой тайны.

Researched the legal definition of the term «tax secret» in the domestic and foreign legislation outlines the scientific position on the definition of «tax secret» and singled out wide and narrow scientific approaches to the definition of «tax secret», given the author’s definition of «tax secret» and singled out conceptual signs tax secrecy.

Keywords: tax information, tax secrets, classified information, confidential information, information on taxpayer

В XXI веке информационная тематика стала одним из самых популярных направлений научного исследования. Немало современных отечественных и зарубежных исследований посвящены информационным правам и свободам, режиму доступа человека и гражданина к информации, а также защите этих прав, гарантиям их обеспечения. Однако малоисследованным в юридической доктрине остается институт налоговой тайны, что и обусловило актуальность написания этой научной статьи.

Среди отечественных и зарубежных ученых, предметом исследования которых становились нормативно-правовые аспекты налоговой информации, можно отметить таких, как: И. Бабин, С. Дуканов, И. Кучеров, М. Костенко, О. Мандзюк, К. Проскура, А. Тимарцев, А. Шевчук, К. Юсупов и др.

Учитывая межотраслевой характер затронутой проблематики, не менее важными для раскрытия темы этой научной статьи являются труды специалистов информационного права, среди которых: В. Баскаков, В. Гавловский, Н. Гуцалюк, М. Димчогло, В. Железняк, В. Кирьян, В. Липкан, А. Логинов, Ю. Максименко, П. Матвиенко, Л. Рудник, И. Сопилко, А. Стоецкий, А. Туник, К. Татарникова, В. Цымбалюк, К. Череповский, Н. Швец, Т. Шевцова, А. Шепета, А. Чуприна.

Особое место среди научных исследований в современной юридической доктрине занимают доктринальные исследования представителей научной школы информационного права Украины В. А. Липкана [1-5].

Целью написания статьи является определение особенностей института налоговой тайны в Украине.

Для этого автором поставлены следующие задачи:

- проанализировать легальные дефиниции понятия «налоговая тайна»;

- исследовать доктринальные определения понятия «налоговая тайна»;

- выделить научные подходы к определению понятия «налоговая тайна»;

- предоставить авторское определение понятия «налоговая тайна» и выделить признаки налоговой тайны.

В ст. 21 Закона Украины «Об информации» дефиниция понятия «секретная информация» имеет следующее содержание: «…это информация, разглашение которой может нанести ущерб личности, обществу и государству. Тайной признается информация, содержащая государственную, профессиональную, банковскую тайну, тайну следствия и другую предусмотренную законом тайну»[6].

В отечественном законодательстве отсутствует четкий перечень секретной информации. Одним из требований к такой информации есть возможность нанесения вреда личности, обществу и государству в случае ее разглашения. Но не наносит ли вред личности, обществу и государству разглашение других видов информации с ограниченным доступом? Конечно, наносит. Именно поэтому понятие, содержание, виды, особенности правового режима секретной информации требуют более четкого законодательного урегулирования.

Тем более категория «тайна» довольно широко употребляем в отечественном законодательстве, о чем свидетельствует ряд нормативно-правовых актов, где определены особенности правового режима отдельных видов тайн: адвокатская, банковская, государственная, коммерческая и тому подобное.

Несмотря на отсутствие законодательной дефиниции понятия «налоговая тайна», данный вопрос довольно малоисследован в отечественной юридической доктрине.

А. В. Перов, А. В. Толкушкин, Е. Ю. Грачева отмечают: «Налоговую тайну составляют любые полученные налоговым органом, органами внутренних дел, органом государственного внебюджетного фонда и таможенным органом сведения о налогоплательщике» [7-9].

Поддерживает эту позицию Н. Нелюбина, определяя налоговую тайну как любые полученные налоговым органом (должностными лицами) сведения о налогоплательщике [10, с. 86].

Данное определение корреспондирует с определением, предложенным Т. Рекуненко: «…налоговую тайну составляют любые сведения, полученные налоговым органом, а также сведения о налогоплательщике или с его согласия» [11, с. 14].

Итак, по мнению многих исследователей налоговая тайна ограничивается исключительно сведениям о налогоплательщиках. Причем эти сведения должны быть получены должностным лицом Государственной фискальной службой Украины обязательно в связи с осуществлением своих полномочий в соответствии с нормами Налогового кодекса Украины.

Однако налоговые органы получают при исполнении служебных обязанностей и другие виды информации с ограниченным доступом. Как верно замечает И. И. Бабин: «Анализ национального законодательства Украины, где обеспечивается охрана и защита информации показывает, что режим налоговой тайны должен распространяться на информацию, которая составляет государственную, служебную, коммерческую, банковскую, нотариальную, аудиторскую, адвокатскую, страхование и другие определенные законодательством Украины тайны» [12, с. 101].

Это подтверждается ст. 17 Налогового кодекса Украины: «…налогоплательщик имеет право на неразглашение контролирующим органом (должностными лицами) сведений о таком плательщике без его письменного согласия и сведений, составляющих конфиденциальную информацию, государственную, коммерческую или банковскую тайну (подчеркнуто нами. – Авт. ), которые стали известны во время исполнения должностными лицами служебных обязанностей, кроме случаев, когда это прямо предусмотрено законами» [13].

Тем более не вся информация о налогоплательщике имеет конфиденциальный характер и ограниченный доступ. Например, очень много персональных данных и иной конфиденциальной информации о налогоплательщике-предпринимателе являются общедоступными как в связи с необходимостью функционирования, так и в соответствии с действующим законодательством. В частности, большинство таких лиц раскрывают следующие данные: полное наименование (фамилия, имя, отчество) налогоплательщика согласно регистрационным документам, код налогоплательщика согласно Единому государственному реестру предприятий и организаций Украины или налоговый номер, регистрационный номер учетной карточки налогоплательщика или серию и номер паспорта (для физических лиц, которые по своим религиозным убеждениям отказываются от принятия регистрационного номера учетной карточки налогоплательщика и сообщили об этом соответствующий контролирующий орган и имеют отметку в паспорте); местонахождение (место жительства) налогоплательщика и тому подобное.

Согласно ч. 2 ст. 7 Закона Украины «О государственной регистрации юридических лиц и физических лиц-предпринимателей» от 5 мая 2003 года Центральный орган исполнительной власти, реализующий государственную политику в сфере государственной регистрации юридических лиц и физических лиц-предпринимателей, обеспечивает на своем официальном сайте бесплатный доступ к сведениям из Единого государственного реестра, где определяется значительный круг сведений конфиденциального характера [14].

Более широкой позиции относительно определения понятия «налоговая тайна» придерживается О.А. Мандзюк: налоговая тайна – это общественно значимые сведения и/или данные, которые могут быть сохранены на материальных носителях или отражены в электронном виде, созданные или полученные налоговыми органами в пределах полномочий, предусмотренных законодательством в целях обеспечения эффективного функционирования системы налогообложения, доступ к которым ограничен ими в соответствии с законодательством Украины в связи с особой ценностью для их владельцев или добросовестных пользователей [15, с. 123].

К налоговой тайны исследователь относит такую информацию:

1) о налогоплательщиках – физических и юридических лиц, полученную контролирующими органами в связи с выполнением возложенных на них функций, кроме информации о невыполнении ими налоговых обязательств и совершения других правонарушений в сфере налогообложения;

2) о внешнеэкономической деятельности, финансировании валютных, экспортно-импортных операций, полученную контролирующими органами в соответствии с законодательством Украины;

3) о подготовке и заключении международных договоров Украины по вопросам налогообложения;

4) о деятельности контролирующих органов, в том числе по взысканию налогов;

5) другая налоговая информация, которая является собственностью государства и включена в перечень секретной информации ДФС Украины [15, с. 123].

Автор синтезирует нормы законов Украины «Об информации» и Налогового кодекса Украины. Однако определение этой тайны через концепцию «доступ к которым ограничен ими в соответствии с законодательством Украины в связи с особой ценностью для их владельцев или добросовестных пользователей» считаем недостаточным, ведь любая конфиденциальная информация имеет особую ценность для их владельцев.

Не менее дискуссионным является также внесение к налоговой тайне сведений о внешнеэкономической деятельности, финансировании валютных, экспортно-импортных операций, полученных контролирующими органами в соответствии с законодательством Украины, о подготовке и заключении международных договоров Украины по вопросам налогообложения, о деятельности контролирующих органов, в том числе по взысканию налогов. В частности, на сайте Верховной Рады Украины можно ознакомиться с подготовкой и подписания любых договоров Украины, в том числе и в сфере налогообложения. Особенно транспарентной является информация о деятельности контролирующих органов, в том числе по взысканию налогов. Ведь каждый может ознакомиться с результатами их деятельности.

По мнению российской исследовательницы М.Ю. Костенко под налоговой тайной следует понимать охраняемую федеральным законом не общедоступную информацию о налогоплательщике и другом лице, которая стала известной налоговому и другому органу государственной власти и местного самоуправления, их должностным лицам, а также любой другому лицу в силу выполнения прав и обязанностей, установленных налоговым законодательством [16, с. 123].

Другой российский специалист А.В. Торшин предлагает определение понятия «налоговая тайна» как информацию о налогоплательщиках и плательщиков сборов, которая предоставляется ими самими, налоговыми агентами, органами регистрации и банками налоговым органам, таможенным органам, органам государственных внебюджетных фондов и органам налоговой милиции в соответствии с законодательством о налогах и сборах. Кроме того, к ней относится информация, полученная этими органами в процессе осуществления налогового контроля, оперативно-розыскной и уголовно-процессуальной деятельности и составляет их профессиональную тайну, а также – передана им в рамках информационного обмена, в том числе международного, контролирующими и правоохранительными органами других стран [17, с. 135]. Итак, автор довольно полно определил всех субъектов, которые могут получить разного рода налоговой информации. Тем более указанные выше определения российских коллег основываются на законодательно закрепленной дефиниции понятия «налоговая тайна» в ст. 102 Налогового кодекса Российской Федерации, согласно которой «… налоговую тайну составляют любые полученные налоговым органом, органами внутренних дел, следственными органами, органом государственного внебюджетного фонда и таможенным органом сведения о налогоплательщике…» [18].

Похожую концепцию дефиниции понятия «налоговая тайна» имеют и другие страны бывшего СССР.

Анализ указанных выше мнений специалистов налогового права позволяет выделить два основных подхода к определению понятия «налоговая тайна». Согласно первому подходу (узкому) налоговую тайну составляют исключительно конфиденциальная информация о налогоплательщике (Н. Нелюбина, А. Перов, А. Толкушкин, Т. Рекуненко). Согласно второму (широкому) подходу к налоговой тайне относится любая налоговая информация с ограниченным доступом (О. Мандзюк, А. Торшин).

Итак, в научных кругах наблюдается плюрализм взглядов относительно определения понятия «налоговая тайна», а также содержания сведений, которым охватывается это понятие.

Исходя из этого, конструктивной представляется предложение А. Мандзюка: «… крайне необходимо законодательно закрепить исчерпывающий перечень видов информации, составляющей «другую, предусмотренную законом тайну», или перечень принципов отнесения информации к категории секретной. К тому же, во избежание злоупотреблений со стороны налоговых органов представляется необходимым четко определить перечень информации, которая представляет собой налоговую информацию (тайну)» [15, с. 112].

Мы поддерживаем также предложение О. Ю. Тимарцева: «…хотя институт налоговой тайны является комплексным правовым институтом и содержит нормы не только налогового, но и информационного, административного, уголовного и других отраслей права, однако именно в Налоговом кодексе Украины целесообразно было бы определить четкий перечень налоговой информации, которая является информацией с ограниченным доступом и на которую распространяется режим налоговой тайны» [19, с. 68].

Синтезируя указанные выше научные подходы к определению понятия «налоговая тайна», а также отдельные нормы зарубежного и отечественного законодательства, считаем необходимым выразить авторскую позицию по этому поводу, беря во внимание такие особенности налоговой тайны как вида информации.

1. Налоговая тайна за режимом доступа относится к информации с ограниченным доступом.

2. В рамках информации с ограниченным доступом налоговая тайна является тайной информацией, в том числе разновидностью профессиональной тайны.

3. Сведения, составляющие налоговую тайну, имеют действительную или потенциальную ценность для налогоплательщика в силу ее неизвестности другим лицам и не общедоступности.

4. Ограниченный доступ к налоговой тайне осуществляется исключительно на законных основаниях в соответствии с действующим законодательством, предусматривающим четкую процедуру предоставления такой информации статуса налоговой тайны.

5. Налоговой тайной не могут быть сведения, которым в соответствии с действующим законодательством не может предоставляться ограниченный доступ.

6. Налоговую тайну составляют различные виды информации с ограниченным доступом налогоплательщика как тайного, так и конфиденциального характера.

7. Налоговые органы получили доступ к определенной информации с ограниченным доступом налогоплательщика исключительно в связи с необходимостью реализации норм налогового законодательства и в силу необходимости выполнения возложенных на них служебных обязанностей.

8. Налоговые органы обязаны принять необходимые адекватные меры по недопущению разглашения налоговой тайны или доступа к ней посторонних лиц.

9. Налоговые органы могут распространять информацию о налогоплательщике только с их согласия, а при их отсутствии – только в интересах национальной безопасности, экономического благосостояния и прав человека. За незаконное разглашение налоговой тайны должностные лица налоговых органов несут соответствующую юридическую ответственность.

10. Налоговую тайну составляют сведения, предоставляемые налогоплательщиком добровольно. Когда же определенные сведения о налогоплательщике собраны в процессе оперативно-розыскной деятельности налоговых органов, то такая информация относится к служебной налоговой информации.

11. Конфиденциальная информация налогоплательщика может предоставляться как непосредственно налогоплательщиком, так их законными или уполномоченными представителями в случаях, предусмотренных налоговым законодательством.

Таким образом, налоговая тайна – это совокупность конфиденциальной не общедоступной информации налогоплательщика, которая стала известна налоговому органу в связи с выполнением возложенных на них служебных обязанностей, предусмотренных налоговым законодательством Украины.

ЛІТЕРАТУРА:

6. Про інформацію : Закон України // Відомості Верховної Ради України. — 1992. — № 48. — Ст. 650.

8. Енциклопедія російського і міжнародного оподаткування / А. В. Толкушкін. — М.: МАУП, 2003. — 910 с.

9. Грачова Є.Ю. Фінансове право: схеми та коментарі: [навчальний посібник]. — МОСКВА Юриспруденція, 1999. — 320 с.

10. Нелюбина Н. Обєкт податкової таємниці / Н. Нелюбина // Правова інофрматика. — 2007. — № 1 (13). — с. 85—89

13. Податковий кодекс : Закон України // Відомості Верховної Ради України. — 2011. — № 13—14, № 15—16. — Ст. 112

14. Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб–підприємців : Закон України // Відомості Верховної Ради України. — 2003. — № 31—32. — Ст. 263

16. Костенко М. И. Правовые проблемы налоговой тайны : дис… канд. юрид. наук : 12.00.14 / Мария Ивановна Костенко. — М., 2002. — 146 с.

17. Торшин А. В. Правовой режим информации, составляющей налоговую тайну: дис… канд. юрид. наук : 12.00.14 / Андрей Викторович Торшин. — М., 2003. — 212 с.

18. Налоговой кодекс Российской Федерации : Закон Российской Федерации [Електронний ресурс]. — Режим доступу: // http://www.zakonrf.info/nk/102/

19. Тімарцев О. Ю. Податкова таємниця: дискусійні аспекти / О. Ю. Тімарцев // Економічний часопис- ХХІ. — 2013. — № 7—8 (1). — С. 65—68.

ПОДАТКОВА ТАЄМНИЦЯ В СИСТЕМІ ПОДАТКОВОЇ ІНФОРМАЦІЇ: КЛАСИФІКАЦІЙНИЙ ПІДХІД

admin — Wed, 07 Oct 2015 11:29:13 +0000

Збінський Євген Федорович,

здобувач Запорізького національного університету,

експерт ГОСЛ

Досліджено вітчизняне законодавство та юридичну доктрину щодо класифікації інформації; виокремлено основні критерії розподілу інформації; визначено наукові підходи та авторську позицію щодо класифікації інформації та системи податкової інформації; окреслено місце податкової таємниці в системі податкової інформації.

Ключові слова: податкова інформація, податкова таємниця, інформація, класифікація інформації, інформація з обмеженим доступом, відкрита інформація

Исследовано отечественное законодательство и юридическая доктрина по классификации информации; выделены основные критерии распределения информации; определены научные подходы и авторская позиция по классификации информации и системы налоговой информации; очерчено место налоговой тайны в системе налоговой информации.

Ключевые слова: налоговая информация, налоговая тайна, информация, классификация информации, информация с ограниченным доступом, открытая информация

Studied national legislation and legal doctrine regarding the classification of information; singled out the basic criteria for the distribution of information; defined scientific approaches and author’s position regarding the classification of information and tax information system; outlines the secret place of the tax system to tax information.

Keywords: tax information, tax secrets, information classification information, classified information, open information

Інститут податкової таємниці є новим та малодослідженим фахівцями податкового права. Попри те, що до податкових органів постійно направляється інформація, необхідна для моніторингу за правильністю, своєчасністю та повнотою виплати платником податків, донині місце такої інформації в системі податкової інформації є неузгодженим. Більше того дослідниками порушеної проблематики часто густо ототожнюються відомості, що становлять податкову інформацію та відомості, що складають податкову таємницю. Зазначене вище й обумовило актуальність написання цієї наукової статті.

Не менш вагомими при розкритті теми цієї наукової статті є праці фахівців з інформаційної безпеки України, серед яких: В. Ю. Баскаков, В. Д. Гавловський, М. В. Гуцалюк, М. І. Дімчогло, В. А. Залізняк, В. О. Кір’ян, Б. А. Кормич, В. А. Ліпкан, О. В. Логінов, Ю. Є. Максименко, О. А. Мандзюк, А. І. Марущак, П. Є. Матвієнко, В. Я. Політило, Л. І. Рудник, Я. М. Собків, І. М. Сопілко, О. В. Стоєцький, А. В. Тунік, К. Г. Татарникова, В. С. Цимбалюк, К. П. Череповський, М. Я. Швець, Т. А. Шевцова, О. В. Шепета, О. В. Чуприна, В. І. Ярочкін.

Особливе місце серед наукових розвідок у сучасній юридичній доктрині займають доктринальні дослідження представників наукової школи інформаційного права В. А. Ліпкана [1-5].

Метою написання даної наукової статті є визначення місця податкової таємниці в системі податкової інформації..

Задля цього автором поставлені такі завдання:

- проаналізувати вітчизняне законодавство, що визначає види інформації;

- виокремити основні критерії розподілу інформації;

- визначити наукові підходи та авторську позицію щодо класифікації інформації та місця в ній податкової таємниці.

Попри важливість визначення правового режиму податкової таємниці, в чинному Податковому кодексі України дане питання визначається хаотично в значній кількості глав, а саме:

1) Глава 2 «Податкова звітність», де окреслюються принципи, механізм та суб’єкти складання, подання, внесення змін до податкової звітності, а також концептуальні засади подання відомостей про суми визначених доходів платників податків-фізичним особам;

2) Глава 3 «Податкові консультації», де визначається порядок надання контролюючими органами податкових консультацій за зверненнями платників, а також наслідки застосування податкових консультацій;

3) Глава 4 «Визначення суми податкових та/або грошових зобов’язань платника податків, порядок ї сплати та оскарження рішень контролюючих органів», де розкрито зміст визначення сум податкових та грошових зобов’язань, скасування та оскарження рішень контролюючих органів, строки сплати податкового зобов’язання, особливості порядку подання та відкликання податкового повідомлення-рішення та податкової вимоги;

4) Глава 5 «Податковий контроль» містить інформацію про специфіку визначення податкового контрою та повноваження органів державної влади щодо його здійснення та способи здійснення податкового контрою;

5) Глава 7 «Інформаційно-аналітичне забезпечення діяльності контролюючих органів» розкриває зміст комплексу заходів із збору, опрацювання та використання інформації, необхідної для виконання органами державної податкової служби покладених на них функцій та завдань;

6) Глава 8 «Перевірки», де міститься інформація про порядок надання платниками податків документів тощо.

Отже, щонайменше в шести главах фрагментарно розглядається правовий режим податкової інформації в цілому та податкової таємниці зокрема. Не дивно, що аналіз правозастосовної практики податкових органів свідчить про неправильне тлумачення та застосування в ряді випадків податковими органами положень ПК України, що визначають принципи функціонування та захисту інформації, що становить податкову таємницю. Така ситуація негативно впливає на реалізацію інформаційних прав і свобод платників податків. Зважаючи на те, що в процесі проведення податкових перевірок чи контролю фіскальних органам платники податків зобов’язані надавати інформацію, що може містити відомості персонального характеру чи комерційну таємницю, неправомірне розголошення, використання чи втрата податковими органами отриманої інформації може завдати значної шкоди інтересам платників податків.

Труднощі адекватного правозастосування детерміновані не лише відсутністю уніфікованого законодавчого упорядкування суспільних відносин у цій сфері, а й недостатньою науковою розробленістю цієї проблематики серед фахівців податкового права.

Тривалий час питання податкової таємниці розглядались винятково в контексті особливостей правового режиму відкритої інформації та інформації з обмеженим доступом. Інститут податкової таємниці є новим, а тому й донині дискусійним. Нині відсутнє комплексне наукове дослідження, де б чітко визначались суб’єкти, об’єкти податкової таємниці, юридичний та фактичний зміст правовідносин у цій сфері, правовий статус осіб, що пов’язані з податковою таємницею, механізм відшкодування збитку за завдання шкоди інтересам платників податків тощо.

Більше того, кількість судових проваджень між платниками податків та податковими органами у цій сфері є незначною, що дає можливість стверджувати про недостатність закріплених вітчизняним законодавством механізмів правового захисту пересічних громадян чи невіру у справедливий та об’єктивний розгляд конфлікту щодо відшкодування шкоди за порушення інформаційних справ і свобод в податковій сфері.

Однією з причин такої ситуації є не уніфікованість системи класифікації інформації залежно від правового режиму.

Згідно з Законом України «Про інформацію» в новій редакції законодавцем запропоновано щонайменше два критерії для диференціації інформації: за змістом та за порядком доступу. Так, у ст. 10 зазначеного Закону було визначено деякі види інформації за змістом. При чому даний перелік інформації є невичерпним, що обумовлено появою нових видів інформації, а також неможливістю визначити усі види інформації за змістом в силу їх плюралістичності.

Наприклад, попри відсутність у даному переліку геологічної інформації, концептуальні засади її правового обігу унормовано Постановою Кабінету Міністрів України «Про затвердження Положення про порядок розпорядження геологічною інформацією» від 21 червня 2004 року [6].

Навіть у попередній редакції Закону України «Про інформацію» від 2 жовтня 1992 року було визначено ще деякі види інформації: адміністративна, масова інформація, інформація про діяльність державних органів місцевого і регіонального самоврядування тощо [7].

Особливо актуальним залишається визначення правового режиму медичної, банківської тощо інформації.

Ухвалення Закону України «Про доступ до публічної інформації» від 13 січня 2011 року, в якому визначено порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб’єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом, та інформації, що становить суспільний інтерес також окреслює новий вид інформації як публічна інформація. Однак в концептуальному нормативно-правовому акті, який регулює відносини щодо створення, збирання, одержання, зберігання, використання, поширення, охорони, захисту інформації – Законі України «Про інформацію», такий вид інформації не закріплений.

Хоча у ст. 20-21 виокремлюється інший критерій для класифікації інформації – доступ до інформації, згідно з яким за порядком доступу інформація поділяється на відкриту інформацію та інформацію з обмеженим доступом, яка, своєю чергою, диференціюється на конфіденційну, таємну та службову інформацію [7].

Та чи можливо ототожнювати публічну з відкритою інформацію? Більше того ряд науковців виокремлюють також й офіційну інформацію [8] як документовану інформацію, надану і/або створену у процесі діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування посадовими чи службовими особами при виконанні поставлених перед ними завдань та функцій за рахунок державного бюджету чи як відомості, що створені, підписані, зареєстровані і мають порядкові номери; створюються особами, які мають офіційний статус; розповсюджуються органами державної влади та місцевого самоврядування, судовими органами і суспільними об’єднаннями для виконання їх функцій [9, с. 12].

Отже, у чинному вітчизняному інформаційному законодавстві доволі неузгодженими є питання системи інформації, критеріїв її диференціації, визначення особливостей правового режиму окремих видів інформації, в тому числі й податкової таємниці.

Попри відсутність у зазначеному вище переліку інформації за змістом, податкова таємниця має своєрідний правовий режим циркулювання та захисту, а також займає особливе місце в системі інформації з обмеженим доступом.

Аналіз наукових позицій у цій сфері також не дає можливості однозначно визначити місце податкової таємниці в системі інформації з обмеженим доступом. Адже класифікація такої інформації, як й її визначення цього поняття має занадто дискусійний характер серед науковців.

Так, Л. Кураков і С. Смірнов класифікують інформацію за її доступністю на чотири класи: загальнодоступна інформація; інформація, доступ до якої не може бути обмежений; інформація з обмеженим доступом; інформація, яка не підлягає поширенню [10, с. 7]. Однак виникає запитання чим вирізняється інформація з обмеженим доступом від інформації, яка не підлягає поширенню? Адже обидва види інформації мають правовий режим, що ґрунтується на однакових принципах і має одну мету. Дещо сумнівним вбачається й виокремлення інформації, доступ до якої не може бути обмежений поряд з загальнодоступною інформацією, адже, якщо доступ до інформації не може бути обмежений, то інформація є публічною, загальнодоступною.

Більш розповсюджений підхід щодо розмежування інформації за доступом представлений науковою позицією В. А. Копилова, який пропонує вирізняти відкриту інформацію, яка вільно розповсюджується в інформаційній сфері, і інформацію обмеженого доступу, розповсюдження якої можливе лише на умовах конфіденційності або таємності [11, с. 35-36].

Не погоджується з зазначеною вище думкою Б. А. Кормич, аргументуючи це тим, що: «Схема «відкритої та закритої інформації» не може до кінця розкрити особливості існуючих її винятків та обмежень. Так, наприклад, подібна схема не робить різниці між інформацією, яка містить державну таємницю і доступ до якої може бути наданий лише обмеженому колу осіб, та інформацією, яка може бути передана будь-яким зацікавленим особам за відповідну винагороду (ті ж самі ноу-хау). Причому це може бути як передача копії цієї інформації, так і повна передача усіх прав на подібну інформацію» [12, с. 274]. Натомість стверджує: «Два правові методи регулювання створюють три можливі види правового обігу інформації: відкритий, що регулюються виключно цивільно-правовими нормами, закритий, що регулюються адміністративно-правовими нормами, і нарешті обмежений, до якого застосовуються обидва види правового регулювання. До них також долучається вільний обіг інформації, який правом не врегульований взагалі» [12, с. 337].

Аналіз спеціальних наукових розвідках, присвячених класифікації податкової інформації за режимом доступу, дозволяє виокремити ряд наукових підходів.

О. Долгий виокремлює відкриту податкову інформацію та податкову інформацію з обмеженим доступом, стверджуючи при цьому, що «у системі ДПС до відкритої податкової інформації належить офіційна інформація, що може поширюватися через засоби масової інформації або іншим шляхом, власниками якої є платники податків або органи державної податкової служби. Відкритою може бути лише та податкова інформація, яка одержана в установленому законодавством України порядку і не належить до податкової інформації з обмеженим доступом, а також інформація про платників податків, на поширення якої такі платники надали дозвіл» [13, с. 77]. «До податкової інформації з обмеженим доступом належить податкова інформація, яка становить державну таємницю, та конфіденційна податкова інформація» [13, с. 77]. «Конфіденційна податкова інформація – це інформація обмеженого доступу, яка перебуває у володінні, користуванні або розпорядженні органів ДПС, крім інформації, що становить державну таємницю» [13, с. 77]. Такої ж позиції притримується й І. Бабін, який поділяє податкову інформацію на два види: відкриту податкову інформацію та податкову інформацію з обмеженим доступом [14, с. 99].

Слід зауважити, що дана позиція відповідає законодавчо закріпленій класифікації інформації за таким критерієм як доступ до інформації відповідно до Закону України «Про інформацію» та Закону України «Про доступ до публічної інформації».

Схожою позиції притримуються й інші дослідники цієї тематики, пропонуючи вирізняти в системі податкової інформації відкриту інформацію, до якої відносять загальну інформацію, що створюється в процесі діяльності, податкову інформацію, яка надається та розповсюджується ЗМІ, офіційні документи та інформацію з обмеженим доступом, яку складають персональні дані, службова інформація та податкова таємниця» [15, с. 95].

Запропоновані дослідниками визначення понять «відкрита податкова інформація» та «податкова інформація з обмеженим доступом» також не дають можливості погодитись з запропонованою класифікацією:

- «…відкрита податкова інформація – це уся агрегована або знеособлена інформація, крім тієї, що використовується для цілей внутрішнього контролю та відбору платників податків для аудиту»;

- «…податкова інформація з обмеженим доступом – це уся персоніфікована інформація, а також та, що є винятком у визначенні відкритої податкової інформації» [15, с. 74].

Адже службова податкова інформація використовується «для цілей внутрішнього контролю та відбору платників податків для аудиту», а також може становити податкову інформацію з обмеженим доступом. Не меншу дискусію викликає й визначення податкової інформації з обмеженим доступом як персоніфікованої інформації, оскільки податкові органи часто густо мають справу з іншими видами інформації з обмеженим доступом, зокрема банківською таємницею, комерційною таємницею, медичною таємницею тощо.

Д. Г. Мулявка та А. О. Максюта пропонують таку систему податкової інформації:

– загальна інформація;

– персональні дані;

– інформація з обмеженим доступом;

– службова інформація;

– податкова таємниця [16, с. 169].

Навіть поверхневий аналіз цієї позиції викликає більше запитань, ніж відповідей. Адже потребує уточнення що являє собою загальна інформація, як співвідносяться службова інформація, персональні дані та податкова таємниця з інформацією з обмеженим доступом, чи належить банківська та комерційна таємниці до системи податкової інформації?

Більш конструктивною вбачається позиція О. А. Мандзюка, який пропонує податкову інформаціюкласифікувати на: відкриту податкову інформацію, податкову інформацію з обмеженим доступом, що охоплює таємну податкову інформацію (податкову таємницю) та службову податкову інформацію [17-20].

Отже, аналіз наукових позицій щодо визначення системи податкової інформації дозволяє виокремити щонайменше два основні підходи. Згідно з першим підходом, система податкової інформації складається з відкритої податкової інформації та податкової інформації з обмеженим доступом (І. Бабін, О. Долгий, О. Мандзюк тощо). Відповідно до другого підходу, система податкової інформації охоплює відкриту податкову інформацію, податкову інформацію з обмеженим доступом та закриту податкову інформацію (Б. А. Кормич).

Найбільш поширеним в наукових колах є саме перший підхід, що ґрунтується на положеннях ряду інформаційних нормативно-правових актах – Закону України «Про інформацію» та Закону України «Про доступ до публічної інформації».

Попри це серед науковців більш дискусійним залишається визначення переліку інформації, що складає безпосередньо той чи інший вид податкової інформації з обмеженим доступом, співвідношення податкової таємниці з іншими видами таємниць, а також зі службовою інформацію та державною таємницею. Саме розкриття цих проблемних питань є актуальним напрямом наукової діяльності, що потребує подальшого наукового осмислення.

ЛІТЕРАТУРА:

5. Шепета О. В. Адміністративно-правові засади технічного захисту інформації : [монографія] / О. В. Шепета. — К. : О. С. Ліпкан, 2012. — 296 с.

6. Про затвердження Положення про порядок розпорядження геологічною інформацією : Постанова Кабінету Міністрів України [Електронний ресурс]. – Режим доступу: // http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/423-95-%D0%BF

7. Про інформацію : Закон України // Відомості Верховної Ради України. — 1992. — № 48. — Ст. 650.

8. Погорілецька А. В. Нормативно-правове регулювання права громадян на офіційну інформацію в Україні / А. В Погорілецька // Актуальні питання, проблеми та перспективи розвитку гуманітарного знання в сучасному інформаційному просторі: національний та інтернаціональний аспекти : зб. наукових праць / за заг. ред. к. філос. н. М.А. Журби – Частина IV. – Луганськ: вид-во СНУ ім. В. Даля, 2011. С. 104 – 108.

9. Информационное обеспечение государственного управления / [Никитов В.А., Орлов Е.И., Старовойтов А.В., Савин Г.И.]; Под ред. Ю.В. Гуляева – М. : Славянский диалог, 2000. – 415 с.

10. Кураков Л.П., Смирнов С.Н. Информация как объект правовой защиты. – М., 1998. – 240 с.

11. Копылов В.А. Информационное право : [учебник] / В. А. Копылов. — М. : Юристъ, 2005. — 512 с.

12. Кормич Б.А. Інформаційна безпека : організаційно-правові основи : [навч. посіб.] / Б. А. Кормич. — К. : Кондор, 2004. — 382 с.

13. Долгий О. Класифікація інформації: зв’язок із забезепченням безпеки працівників державної податкової служби/ О. Долгий // Підприємство, господарство і право . – 2003. – № 11. – с. 75-79

14. Бабін І. І. Правове регулювання податкової таємниці за законодавством України / І. І. Бабін // Науковий вісник Чернівецького університету. — 2012. — Вип. 6182. — С. 98—101

15. Мулявка Д.Г., Атаманчук О. В., Рекуненко Т.О. Організація використання інформаційних ресурсів ДПС України у протидії податковим правопорушенням : навчальний посібник. – Ірпінь: Національний університет державної податкової служби України. – 2012. – 192 с.

16. Мулявка Д. Г. Інформаційна безпека у податковій сфері / Д. Г. Мулявка, А. О. Максюта // Юридичний вісник Причорномор’я. — 2011. — № 2 (2). — С. 166—172.

17. Мандзюк О. А. Правовий режим податкової інформації в Україні : дис… канд. юрид. наук : 12.00.07 / Олег Андрійович Мандзюк. — Запоріжжя, 2014. — 198 с.

18. Мандзюк О. А. Стан та перспективи розвитку правового режиму податкової інформації в Україні : [монографія] / О. А. Мандзюк. — К. : Дорадо-Друк, 2015. — 192 с.

19. Мандзюк О. А. Податкова таємниця : стан та перспективи нормативно-правового регулювання / О. А. Мандзюк // Вісник Запорізького національного університету. – № 4. – 2013. – С. 112–117.

20. Мандзюк О. А. Податкова інформація з обмеженим доступом : окремі аспекти / О. А. Мандзюк // Науковий вісник Ужгородського національного університету. – 2014. – № 24. – Т. 3. – С. 80–82.

Баскаков В. Ю. АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВИЙ РЕЖИМ ІНФОРМАЦІЇ З ОБМЕЖЕНИМ ДОСТУПОМ : автореферат дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

admin — Thu, 12 Apr 2012 08:00:51 +0000

КАБІНЕТ МІНІСТРІВ УКРАЇНИ

НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ БІОРЕСУРСІВ І ПРИРОДОКОРИСТУВАННЯ УКРАЇНИ

БАСКАКОВ ВОЛОДИМИР ЮРІЙОВИЧ

УДК 343.346.8

АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВИЙ РЕЖИМ ІНФОРМАЦІЇ З ОБМЕЖЕНИМ ДОСТУПОМ

12.00.07 — адміністративне право і процес;

фінансове право; інформаційне право

автореферат дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Київ – 2012

Дисертацією є рукопис

Робота виконана в Національному університеті біоресурсів і природокористування України Кабінету Міністрів України

Науковий керівник- доктор юридичних наук, доцент

Ліпкан Володимир Анатолійович,

Національна академія внутрішніх справ, професор кафедри управління в органах внутрішніх справ

Офіційний опоненти: доктор юридичних наук, професор

Калюжний Ростислав Андрійович,

Національний авіаційний університет,

заступник директора з наукової роботи Юридичного інституту

кандидат юридичних наук, старший науковий співробітник

Цимбалюк Віталій Степанович,

Науково-дослідний центр правової інформатики, старший науковий співробітник

Захист відбудеться 12 квітня 2012 року о 10.00 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 26.004.16 у Національному університеті біоресурсів і природокористування України за адресою: 03041, м. Київ, вул. Героїв оборони, 15, корп. 3, кім. 65

Із дисертацією можна ознайомитися в бібліотеці Національного університету біоресурсів і природокористування: 03041, м. Київ, вул. Героїв оборони, 13, корп. 4, кім. 28

Автореферат розісланий 07 березня 2012 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради О. Ю. Піддубний

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. У ХХІ сторіччі інформація виступає головним чинником соціалізації людини, об’єднуючою ланкою між людиною, суспільством і державою. Вірогідне і вчасне інформування громадян з боку держави та надання необхідної для функціонування держави інформації з боку громадян, отримання учасниками суспільних відносин достовірної й повної інформації про перебіг подій у країні, в навколишньому середовищі, використання інформації задля задоволення власних потреб є основою та запорукою побудови і формування демократичної, правової держави, громадянського та інформаційного суспільства.

Водночас кожна держава володіє таким переліком інформації, розголошення чи оприлюднення якої може завдати шкоди національним інтересам. Таким чином виникає дилема пошуку балансу між реалізацією прав і свобод людини й громадянина в інформаційній сфері та забезпеченням інформаційної безпеки. Результатом вирішення такої проблеми стала поява інституту інформації з обмеженим доступом.

Якщо державні органи унеможливлюють доступ громадськості до публічної інформації, то це призводить до порушень права громадян на інформацію. Стосовно інформації з обмеженим доступом, то обов’язок державних органів полягає у забезпеченні захисту такої інформації легальними заходами.

Лібералізація і гуманізація вітчизняного законодавства обумовили необхідність перегляду сутності та значення правового режиму інформації з обмеженим доступом, зокрема критеріїв формування переліку відомостей, що її становлять, порядку та умов надання таким відомостям статусу інформації з обмеженим доступом, адекватності заходів захисту і охорони тощо.

Тривалий час захист інформації з обмеженим доступом забезпечувався виключно кримінально-правовими нормами. Нині в Кодекс України про адміністративні правопорушення були внесені відповідні зміни та доповнення, згідно з якими окремі види інформації з обмеженим доступом стали охоронятись адміністративно-правовими нормами.

Дана тенденція обумовлена тим, що останнім часом спостерігається збільшення кількості зловживань із боку органів державної влади щодо віднесення тих чи інших відомостей до інформації з обмеженим доступом. Це призводить до порушення права громадян на доступ до публічної інформації або навпаки – до збільшення кількості правопорушень особами, які мають доступ до інформації з обмеженим доступом, внаслідок чого відбувається її незаконний витік і оприлюднення. Таким чином, відсутність законодавчого визначення поняття інформації з обмеженим доступом, її видів, наявність значної кількості суперечностей між окремими нормативно-правовими актами щодо процедури, строків та переліку відомостей, які не можна відносити до інформації з обмеженим доступом та тих, які дозволено, недосконалість деліктного законодавства та нечітке визначення відповідальних державних інституцій у цій сфері негативно впливають на рівень захисту й охорони інформації з обмеженим доступом, зокрема на адміністративно-правовий режим такої інформації. У зв’язку з чим дослідження адміністративно-правового режиму інформації з обмеженим доступом є актуальною проблематикою для сучасної юридичної науки, що і обумовило вибір означеної тематики у якості теми нашої дисертації.

При написанні дисертації автор широко використовував праці вітчизняних та зарубіжних вчених у галузях інформаційного права, адміністративного права, теорії держави та права, конституційного права, цивільного права, зокрема: В. Б. Авер’янова, В. І. Андрейцева, І. В. Арістової, І. Л. Бачила, О. Д. Бахраха, К. І. Бєлякова, І. П. Голосніченка, А. І. Дідука, В. А.Залізняка, Р. А. Калюжного, В. С. Копилова, Б. А. Кормича, О. І. Кохановської, О. О. Кулініча, В. А. Ліпкана, О. В. Логінова, Ю. Є. Максименко, А. І. Марущака, П. Є. Матвієнко, С. Г. Стеценка, В. С. Цимбалюка, М. Я. Швеця та інших.

Утім, незважаючи на наявність чисельних наукових досліджень, присвячених дослідженню різних аспектів правового регулювання інформації з обмеженим доступом, поза науковим обігом залишилося комплексне, системне дослідження адміністративно-правового режиму інформації з обмеженим доступом.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Тему дисертаційного дослідження затверджено вченою радою Національного університету біоресурсів і природокористування України 27 листопада 2008 року, протокол № 3. Роботу виконано відповідно до плану науково-дослідних робіт кафедри Національного університету біоресурсів і природокористування України та згідно із Розпорядженням Кабінету Міністрів України «Про схвалення Концепції Державної цільової програми «Наука в університетах» на 2008–2012 роки» від 18 липня 2007 року.

Робота спрямована на виконання основних положень Національної програми інформатизації, затвердженої Законом України від 4 лютого 1998 року «Про Національну програму інформатизації», та плану заходів із виконання завдань, передбачених Законом України «Про Основні засади розвитку інформаційного суспільства в Україні на 2007–2015 роки», затвердженого Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 15 серпня 2007 року «Про затвердження плану заходів з виконання завдань, передбачених Законом України «Про Основні засади розвитку інформаційного суспільства в Україні на 2007–2015 роки». Крім того, виконане дослідження обумовлено реалізацією Концепції адміністративної реформи в Україні, затвердженої Указом Президента України від 22 липня 1998 року, зокрема в частині, де закріплена необхідність розробки Кодексу про адміністративні проступки.

Мета і задачі дослідження. Метою роботи є розкриття особливостей адміністративно-правового режиму інформації з обмеженим доступом та розроблення пропозицій щодо подальшого його удосконалення.

Зазначена мета зумовила постановку і розв’язання таких основних задач:

– окреслити історіографію дослідження інформації з обмеженим доступом у вітчизняній адміністративній та інформаційно-правовій доктрині;

– надати авторське визначення поняття «інформація з обмеженим доступом» та виділити її конститутивні ознаки в адміністративно-правовому контексті;

– визначити поняття «адміністративно-правовий режим інформації з обмеженим доступом» та виокремити основні його ознаки;

– здійснити класифікацію інформації з обмеженим;

– надати характеристику елементів адміністративно-правового режиму інформації з обмеженим доступом;

– визначити недоліки та надати пропозиції щодо удосконалення адміністративно-правового режиму державної таємниці;

– розкрити стан та перспективи розвитку адміністративно-правового режиму персональних даних.

Об’єктом дослідження виступають суспільні відносини, що виникають у зв’язку із захистом і охороною інформації з обмеженим доступом.

Предметом дослідження є адміністративно-правовий режим інформації з обмеженим доступом в Україні.

Методи дослідження. Методологічна основа дослідження складається із сукупності загальних, галузевих та спеціальних наукових методів, які, застосовуючись комплексно, дають змогу вирішити поставлені завдання дослідження та досягнути його мети. Базовою методологічною основою став загальнонауковий системний підхід, який обґрунтовує взаємозв’язок і взаємообумовленість соціальних процесів і суспільних явищ як елементів системи та за допомогою якого інформація з обмеженим доступом розглядається як системне утворення (п. 1.2).

За допомогою діалектичного та історичного методів досліджено генезис наукових розвідок, присвячених окремим аспектам порушеної проблематики, стан та розвиток адміністративно-правового режиму окремих видів інформації з обмеженим доступом, особливості адміністративно-правового режиму інформації з обмеженим доступом (п. 1.1, п. 2.1, п. 3.1, п. 3.2). Формально-логічний та соціологічний методи допомогли визначити роль та місце адміністративно-правового режиму інформації з обмеженим доступом у правовій системі Україні, його значущість для суспільства та особливості, а також стали в пригоді при дослідженні понятійно-категорійного апарату (п. 1.2, 1.3, п. 2.1). Статистичний та порівняльно-правовий методи використовувалися для окреслення правового регулювання суспільних відносин у сфері інформації з обмеженим доступом та шляхів удосконалення вітчизняного інформаційного законодавства в контексті порушеної проблематики (п. 1.2, п. 1.3, п. 3.1, п. 3.2). За допомогою логіко-семантичного методу та методу сходження від абстрактного до конкретного поглиблено понятійний апарат, визначено поняття, загальні та особливі риси інформації з обмеженим доступом (п. 1.2, 1.3). Метод порівняльно-правового аналізу було покладено в основу аналізу та зіставлення національного і зарубіжного законодавства у сфері інформації з обмеженим доступом (п. 1.2, 1.3, п. 3.1, п. 3.2). За допомогою формально-юридичного методу досліджувалися норми вітчизняних та зарубіжних нормативно-правових актів, що регулюють інформаційні відносини у сфері інформації з обмеженим доступом, з’ясовувалися зміст і значення використаних у них термінів, обґрунтовувалися висновки й пропозиції щодо їх зміни та доповнення (п. 3.1, п. 3.2). Структурно-функціональний метод сприяв аналізу елементів адміністративно-правового режиму інформації з обмеженим доступом, накресленню напрямів його удосконалення (п. 2.2). За допомогою герменевтичного методу встановлювалася текстуальна сутність нормативних приписів вітчизняних та зарубіжних законодавчих актів, що регулюють інформаційні відносини у сфері інформації з обмеженим доступом (п. 1.2, п. 3.1, п. 3.2). Завдячуючи аксіоматичному методу були визначені вихідні параметри дослідження; індуктивний та дедуктивний методи застосовувалися при узагальненні та аналізі емпіричної інформації з тематики дослідження (п. 1.1). Історичні аспекти становлення адміністративно-правового режиму інформації з обмеженим доступом в Україні та за кордоном досліджувалися на підставі порівняльно-ретроспективного, історико-генетичного методів, а також методів екстраполяції і факторного аналізу (п. 1.1, п. 1.2, п. 3.1, п. 3.2). Прогностичний аналіз, що передбачав виявлення тенденцій розвитку інформаційного законодавства у сфері інформації з обмеженим доступом, здійснювався на підставі використання методів прогнозування, а саме: методу експертних оцінок, екстраполяції, методу аналогії.

Наукова новизна одержаних результатів полягає у тому, що дисертація є одним із перших у вітчизняній правовій науці комплексним монографічним дослідженням, присвяченим аналізу і вирішенню проблем адміністративно-правового режиму інформації з обмеженим доступом. Проведене дослідження уможливило дисертанту сформулювати та аргументувати основні положення, що відображають новизну дослідження, зокрема:

вперше:

– запропоновано авторське визначення таких понять, як: «інформація з обмеженим доступом» та «адміністративно-правовий режим інформації з обмеженим доступом»;

– окреслено історіографію дослідження інформації з обмеженим доступом у вітчизняній адміністративній доктрині, внаслідок чого в її рамках було виокремлено три основні етапи становлення наукової думки;

дістало подальшого розвитку:

– визначення конститутивних ознак інформації з обмеженим доступом та адміністративно-правового режиму інформації з обмеженим доступом;

– класифікація інформації з обмеженим доступом;

– характеристика елементів адміністративно-правового режиму інформації з обмеженим доступом, зокрема мету встановлення правового режиму, правові принципи, об’єкт адміністративно-правового регулювання, метод правового регулювання, «режимні правила», спеціальні державні органи, відповідальність за порушення «режимних норм», визначення просторово-часових меж дії цього адміністративно-правового режиму;

удосконалено:

– визначення недоліків та надання пропозицій щодо удосконалення адміністративно-правового режиму державної таємниці;

– розкриття стану і перспектив розвитку адміністративно-правового режиму персональних даних.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що висновки та пропозиції, які містяться у дисертації, можуть бути використані:

у правотворчій діяльності – для вдосконалення Кодексу України про адміністративні правопорушення та відповідних нормативно-правових актів, що регулюють суспільні відносини у сфері інформації з обмеженим доступом, при розробленні й затвердженні проекту Інформаційного кодексу України та інших законодавчих і підзаконних актів, а також при гармонізації українського інформаційного законодавства до міжнародно-правових стандартів у сфері інформації з обмеженим доступом;

у правозастосовній діяльності – при реалізації норм нормативно-правових актів, що регулюють інформаційні відносини в Україні у сфері інформації з обмеженим доступом;

у науково-дослідній діяльності – для проведення подальших досліджень проблем адміністративно-правового режиму інформації з обмеженим доступом;

у навчально-методичному процесі – при підготовці підручників та навчальних посібників із таких дисциплін, як інформаційне право, інформаційна безпека, основи національної безпеки, адміністративне право та при викладанні вказаних дисциплін; а також для підвищення рівня правової освіти населення.

Особистий внесок здобувача. Дисертаційне дослідження було виконане Баскаковим В.Ю., та всі висновки і наукові результати належать особисто йому. У виконаних в співавторстві публікаціях з інформаційно-правової тематики Баскаковим В.Ю. оприлюднені результати, що стосуються теоретичних засад правового режиму інформації з обмеженим доступом, а співавторам – наукові розробки з теорії адміністративної відповідальності та боротьби з організованою злочинністю, що відображено в списку публікацій дисертанта.

Апробація результатів дослідження. Основні положення та висновки дисертації обговорено на засіданні кафедри Національного університету біоресурсів і природокористування України і оприлюднено на відповідних науково-практичних конференціях: «Актуальні проблеми правоохоронної діяльності» (м. Київ, 20 грудня 2010 року); «Актуальні проблеми державотворення» (м. Київ, 28 червня 2011 року); «Інформаційні технології в глобальному управлінні» (м. Київ, 29 жовтня 2011 року); «Національна і міжнародна безпека в сучасних трансформаційних процесах» (м. Київ, 29 грудня 2011 року).

Публікації. Основний зміст дисертаційного дослідження відображено в дев’яти публікаціях, у тому числі в чотирьох наукових статтях, опублікованих у фахових виданнях, перелік яких затверджено ВАК України.

Структура та обсяг дисертації. Робота складається з переліку умовних скорочень, вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних джерел (209 найменувань на 18 сторінках). Повний обсяг дисертації становить 193 сторінки, з них загальний обсяг тексту – 173 сторінки.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ

У вступі обґрунтовано актуальність теми дослідження, ступінь наукової розробки проблеми, вказано на зв’язок роботи з напрямами наукових досліджень, визначено мету і задачі дослідження, його об’єкт, предмет, використані методи, висвітлено наукову новизну роботи, її значення у правотворчій, правозастосовній, науково-дослідній та навчально-методичній діяльності, наведено дані про апробацію і публікації результатів дослідження, відображено структуру дисертації.

Розділ 1 «Теоретичні засади дослідження інформації з обмеженим доступом» складається з трьох підрозділів і присвячений висвітленню історичних і теоретичних аспектів адміністративно-правового режиму інформації з обмеженим доступом у вітчизняній адміністративній доктрині, дослідженню стану наукової розробленості теми, визначенню поняття інформації з обмеженим доступом, відмежуванню його від інших споріднених понять, окресленню видів інформації з обмеженим доступом.

У підрозділі 1.1 «Історіографія дослідження інформації з обмеженим доступом у вітчизняній адміністративній доктрині» подається історіографія дослідження інформації з обмеженим доступом у вітчизняній адміністративній доктрині.

Рівень наукових розробок у досліджуваній сфері є недостатнім порівняно з потребами українського суспільства і держави та іншими європейськими країнами. Інформація з обмеженим доступом як правовий феномен у вітчизняній адміністративній доктрині є доволі новим та не розробленим достатньою мірою. Дослідження генезису наукових джерел, присвячених інформації з обмеженим доступом, дало змогу дійти таких висновків: 1) інформація з обмеженим доступом є предметом дослідження багатьох юридичних наук – теорії держави та права, інформаційного права, адміністративного права, кримінального права, цивільного права та інших; 2) здебільшого інститут інформації з обмеженим доступом виступає предметом дослідження наукових праць у рамках інформаційного права та інформаційної безпеки; 3) адміністративний аспект інформації з обмеженим доступом розкривається в межах адміністративних розвідок, присвячених інформаційній безпеці; 4) відсутність законодавчого закріплення відповідних дефініцій та класифікації інформації з обмеженим доступом призводила до неоднозначного тлумачення видів інформації з обмеженим доступом та наявності полісемії основних понять, коли один і той же вид інформації з обмеженим доступом має не тільки різне визначення, а й назву (Закон України «Про доступ до публічної інформації», згідно з нормами якого було визначено види інформації з обмеженим доступом, був прийнятий лише у 2011 році); 5) серед інформації з обмеженим доступом найбільш досліджуваними у вітчизняних наукових розвідках є такі види таємниць, як: державна, комерційна, таємниця персональних даних.

Було виділено три основні етапи становлення наукової думки, присвяченої інформації з обмеженим доступом у вітчизняній адміністративній доктрині. Перший етап (1991–2005 рр.) характеризується поверховим розглядом інформації з обмеженим доступом у контексті дослідження різних аспектів інформаційної безпеки та інформаційного права, де захист інформації з обмеженим доступом визначається як важливий напрям інформаційної безпеки чи інститут інформаційного права, а також актуальний напрям наукової діяльності. Для другого етапу (2006–2007 рр.) властива поява досліджень монографічного рівня, предметом яких є безпосередньо інформація з обмеженим доступом, особливості доступу до зазначеної вище інформації та виділення основних видів таємниць. Третій етап (2008 – донині) характеризується інтенсивним проведенням наукових досліджень, формуванням наукових шкіл та опублікуванням робіт різної спеціалізації, предметом яких виступають конкретні види таємниць (банківська, комерційна, персональна таємниця тощо).

У підрозділі 1.2 «Інформація з обмеженим доступом як вид інформації» окреслюється специфіка інформації з обмеженим доступом як вид інформації, досліджується поняття «інформація з обмеженим доступом», виділяються конститутивні ознаки цього феномена у адміністративно-правовому контексті.

Аналіз вітчизняного законодавства у сфері інформації з обмеженим доступом дав змогу дійти висновку про відсутність уніфікованої законодавчої дефініції поняття «інформація з обмеженим доступом». Визначення цього поняття можна знайти лише в окремих міжнародних угодах про співробітництво у сфері захисту інформації з обмеженим доступом, що були підписані між Урядом України та урядами інших держав. Здебільшого у вищезазначених угодах інформація з обмеженим доступом визначається як інформація та матеріали незалежно від їх форми, природи й способу передачі; інформація у будь-якій формі та будь-які документи, матеріали, вироби, речовини або фізичні поля, на/в яких представлена інформація; будь-який документ, рисунок, план, карта, фотографія, звукова чи відеоплівка або інший документ чи інший носій інформації, що містять інформацію; інформація, відображена в будь-якій формі. Отже, здебільшого в міжнародних документах акцентується увага на певних матеріальних носіях, де може міститися інформація, а не на визначенні сутності, специфіки такої інформації.

На основі норм цих міжнародних угод автором було виділено так зване широке та вузьке розуміння інформації з обмеженим доступом. У вузькому розумінні інформацію з обмеженим доступом становлять «будь-який документ, рисунок, план, карта, фотографія, звукова чи відеоплівка або інший документ чи інший носій інформації, що містять інформацію», тобто інформацією з обмеженим доступом є лише та інформація, що перебуває на певних матеріальних носіях. Саме вузьке трактування інформації з обмеженим доступом закріплене і у вітчизняному законодавстві, зокрема у ст. 1 Закону України «Про інформацію». Згідно з широким розумінням таку інформацію становить і інформація незалежно від «форми, природи, способу передачі» чи «виду і умов відтворення». Робиться висновок, що саме широке трактування відповідає сучасним реаліям, оскільки специфіка інформації як феномена полягає в тому, що вона має певну самостійність та автономність від матеріального носія, на якому міститься.

Було виділені наступні конститутивні ознаки інформації з обмеженим доступом у адміністративно-правовому контексті: 1) інформація з обмеженим доступом – це, насамперед, відомості, дані, які можуть бути збережені на матеріальних носіях або відображені в електронному вигляді; 2) інформацією, до якої може бути застосовано обмежений режим доступу, є така, що не суперечить чинному законодавству України; 3) певне коло користувачів отримали доступ до неї виключно на законних підставах (добросовісні користувачі); 4) інформація з обмеженим доступом має особливу цінність для вищезазначеної категорії суб’єктів (моральну, матеріальну, особисту тощо) в силу невідомості її іншим суб’єктам; 5) власники та добросовісні користувачі інформації з обмеженим доступом здійснюють адекватні законні заходи з метою унеможливлення доступу сторонніх суб’єктів; 6) за порушення вищезазначених заходів встановлена юридична відповідальність.

Беручи до уваги ці ознаки, на думку автора, інформацію з обмеженим доступом слід визначати як відомості та/або дані, які можуть бути збережені на матеріальних носіях або відображені в електронному вигляді, доступ до яких обмежено відповідно до законодавства України її власником чи добросовісним користувачем (суб’єктом владних повноважень, фізичною або юридичною особою) у зв’язку з її особливою цінністю для них на законних підставах.

У підрозділі 1.3 «Класифікація інформації з обмеженим доступом» досліджуються наукові позиції щодо класифікації інформації з обмеженим доступом. Зазначається, що у вітчизняному законодавстві застосовується кілька десятків термінів для позначення того чи іншого виду інформації з обмеженим доступом (секретна інформація, таємна інформація, конфіденційна інформація, конфіденціальна інформація, нерозкрита інформація, незагальновідома інформація тощо), що значно ускладнює правореалізацію, оскільки їх правовий режим не забезпечено необхідним правовими засобами. На законодавчому рівні також не визначено критерії, за допомогою яких можна однозначно кваліфікувати ті чи інші відомості (дані) як інформацію з обмеженим доступом чи виділити основні її види.

Найбільшого поширення в наукових колах набула класифікація інформації з обмеженим доступом на конфіденційну та таємну інформацію, до останньої належить винятково державна таємниця. Щодо переліку конфіденційної інформації, то до неї включають всю інформацію, яка становить будь-яку таємницю, що не має ознак державної таємниці (комерційна, банківська, професійна та службова тощо). Поряд із вищезазначеними видами таємниць слід зауважити, що в законодавстві України термін «таємниця» є доволі часто вживаним. Це зокрема медична, військова, комерційна, адвокатська таємниці, а також таємниця дорадчої кімнати, страхування, вчинюваних нотаріальних дій, усиновлення, листування, телефонних розмов, телеграфної та іншої кореспонденції тощо. Однак не кожен із цих видів інформації можна віднести до категорії таємної. Наприклад, комерційна таємниця чи усиновлення відповідно до вітчизняного законодавства за умов бажання власника цієї таємниці може бути розголошена. Тобто закон не вимагає таємності інформації в силу її існування, а обмеження доступу виникає з моменту прийняття власником рішення про це. Отже, незалежно від назви таємниці за змістом така інформація є конфіденційною. Робиться висновок, що термін «таємниця» не є визначальним при віднесенні певної інформації до такого виду інформації з обмеженим доступом, як таємна інформація.

Виходячи з цього, пропонується законодавчо закріпити вичерпний перелік видів інформації, що становить «іншу, передбачену законом таємницю», або перелік критеріїв віднесення інформації до категорії таємної. Щодо вичерпного переліку конфіденційної інформації, то, зважаючи на її легальну дефініцію, це є неможливим, оскільки її власник (фізична чи юридична особа, крім суб’єкта владних повноважень) уповноважений відносити будь-яку інформацію до категорії конфіденційної, крім законодавчо закріплених обмежень. Також на основі аналізу досвіду Російської Федерації в цій сфері було аргументовано доцільність встановлення приблизного переліку відомостей, які можуть бути віднесені до категорії конфіденційної інформації. Було запропоновано наступні дефініції: конфіденційна інформація – будь-яка інформація з обмеженим доступом, що не має ознак державної таємниці, таємна інформація – будь-яка інформація з обмеженим доступом, що має ознаки державної таємниці.

Розділ 2 «Адміністративно-правовий режим інформації з обмеженим доступом в Україні» складається з двох підрозділів і присвячений дослідженню змісту адміністративно-правового режиму інформації з обмеженим доступом та характеристиці його елементів.

У підрозділі 2.1 «Зміст адміністративно-правового режиму інформації з обмеженим доступом в Україні» досліджуються поняття та особливості адміністративно-правового режиму інформації з обмеженим доступом в Україні.

Під адміністративно-правовим режимом інформації з обмеженим доступом пропонується розуміти урегульований у вітчизняному законодавстві порядок діяльності уповноважених суб’єктів права шляхом імперативного методу правового впливу та системи спеціальних засобів з метою захисту і охорони суспільних відносин у сфері інформації з обмеженим доступом.

Якщо відкрита інформація не має чітко визначеного правового режиму в силу своєї доступності, свободи циркулювання тощо, то для інформації з обмеженим доступом правовий режим має бути встановлений як важливий засіб її захисту та охорони. Інформація з обмеженим доступом є цінною насамперед тому, що вона є не загальновідомою та доступною для будь-якої особи. Відповідно особа, яка фактично контролює таку інформацію, може надати або обмежити доступ сторонніх осіб. Саме тому адміністративно-правовий режим інформації з обмеженим доступом, поряд з іншими правовими режими, виступає важливим засобом її захисту й охорони.

Було виділено ознаки адміністративно-правового режиму інформації з обмеженим доступом: це порядок діяльності уповноважених органів державної влади, інших уповноважених державою інституцій, органів місцевого самоврядування, окремих громадян щодо захисту і охорони інформації з обмеженим доступом; ця діяльність є врегульованою у вітчизняному законодавстві шляхом визначення режимних правил, відповідно до яких вказуються права, обов’язки людини і громадянина, повноваження відповідних інституцій, адміністративна відповідальність за їх порушення тощо у сфері інформації з обмеженим доступом; наявність імперативного методу правового впливу між учасниками відносин у сфері інформації з обмеженим доступом; здійснюється за допомогою відповідної системи різноманітних спеціальних засобів; метою такої діяльності є забезпечення захисту і охорони суспільних відносин у сфері інформації з обмеженим доступом, тобто відповідних прав і свобод людини та громадянина, інтересів держави й суспільства.

Автором також подано класифікацію адміністративно-правових режимів. Було акцентовано, що найбільш доречним є використання інтегративного підходу задля повного, всебічного та обґрунтованого визначення конкретного адміністративно-правового режиму.

Зважаючи на доктринальні підходи до класифікації адміністративно-правових режимів та екстраполюючи їх на предмет дослідження, а також норми Законів України «Про інформацію», «Про доступ до публічної інформації», де виокремлено види інформації з обмеженим доступом, було зроблено висновок, що адміністративно-правовий режим інформації з обмеженим доступом можна класифікувати на три види: адміністративно-правовий режим таємної інформації; адміністративно-правовий режим конфіденційної інформації; адміністративно-правовий режим службової інформації. Кожен із цих адміністративно-правових режимів може бути також класифіковано на певні групи. Так, адміністративно-правовий режим таємної інформації може бути класифіковано на: адміністративно-правовий режим державної таємниці; адміністративно-правовий режим банківської таємниці; адміністративно-правовий режим професійної таємниці; адміністративно-правовий режим таємниці слідства тощо.

У підрозділі 2.2 «Характеристика елементів адміністративно-правового режиму інформації з обмеженим доступом в Україні» охарактеризовані елементи адміністративно-правового режиму інформації з обмеженим доступом в Україні.

Здійснений автором аналіз деяких нормативно-правових актів України, які встановлюють різні види правового режиму, дав змогу дійти висновку, що здебільшого певний правовий режим розкривається через визначення мети, правових основ, організаційно-функціональної структури органів державної влади, інших інституцій, а також правового статусу громадянам в умовах цього режиму, відповідальності за порушення «режимних норм», просторово-часових меж дії правового режиму.

Метою адміністративно-правового режиму інформації з обмеженим доступом є забезпечення співробітництва державної адміністрації і окремих осіб у сфері інформації з обмеженим доступом задля задоволення інтересів особи, держави і суспільства, повнішої реалізації громадянами інформаційних прав і свобод у цій сфері, а також дієвого захисту і охорони, поновлення даних прав у разі їх порушення.

Щодо принципів адміністративно-правового режиму інформації з обмеженим доступом, то вони детерміновані загальноправовими принципами права, а також галузевими принципами права, зокрема адміністративного та інформаційного права. Специфіка інформації з обмеженим доступом обумовлює необхідність формування деяких додаткових, спеціальних принципів, основним серед яких є баланс між відкритістю і прозорістю діяльності органів державної влади і органів місцевого самоврядування, свободою пошуку, отримання, передачі, виробництва і розповсюдження відкритої інформації будь-яким законним способом, крім закріплених на законодавчому рівні обмежень, з метою забезпечення безпеки особи, суспільства і держави. Щодо об’єкта адміністративно-правового режиму, то він охоплює лише ті відносини у сфері інформації з обмеженим доступом, які фактично потрапили під дію адміністративно-правових норм. Уведення адміністративно-правового режиму інформації з обмеженим доступом спрямоване на врегулювання передусім відносин у зв’язку з необхідністю реалізації права на інформацію, а також на доступ до інформації та захистом національних інтересів між різного роду запитувачами інформації (фізичні, юридичні особи, об’єднання громадян без статусу юридичної особи) та розпорядниками інформації.

Основним елементом будь-якого адміністративно-правового режиму є «режимні правила». Серед основних режимних правил адміністративно-правового режиму інформації з обмеженим доступом слід виділити такі: обґрунтування необхідності віднесення інформації до інформації з обмеженим доступом шляхом окреслення можливої шкоди від її розголошення національній безпеці, інтересам окремих громадян, суспільству; формулювання переліку відомостей, які не можуть бути віднесені до інформації з обмеженим доступом; віднесення інформації до інформації з обмеженим доступом, тобто прийняття рішення про віднесення категорії відомостей або окремих відомостей до інформації з обмеженим доступом з установленням її виду; закріплення прав, свобод і обов’язків учасників правовідносин у зв’язку з доступом до інформації з обмеженим доступом; визначення правового статусу органів державної влади у сфері захисту та охорони інформації з обмеженим доступом; формування системи контролю і нагляду за виконанням режимних вимог фізичними, юридичними особами, а також посадовими особами тощо.

Не менш важливим елементом адміністративно-правового режиму інформації з обмеженим доступом є виокремлення спеціальних державних органів, основним завданням яких виступає забезпечення реалізації мети адміністративно-правового режиму. Коло таких суб’єктів в Україні становить багаторівневу систему, що об’єднані спільною метою, але мають при цьому різні повноваження, можливості, засоби тощо. Найважливішими серед яких є державні інституції, а саме: Верховна Рада України, Президент України; Кабінет Міністрів України; Рада національної безпеки і оборони України; міністерства, державні комітети, інші центральні органи виконавчої влади, а також спеціально уповноважені органи державної влади, яким надані відповідні повноваження.

Було досліджено їхні повноваження у сфері інформації з обмеженим доступом і зроблено висновок, що органи виконавчої влади як суб’єкти адміністративно-правового режиму інформації з обмеженим доступом, незважаючи на значну та розгалужену сукупність, не є сформованою системою. Ситуація ускладнюється перманентною реструктуризацією вищезазначених інституцій та зміною тих завдань, функцій, повноважень, що на них покладаються. А тому відстежити якість виконаних зобов’язань доволі важко. Усі вищезазначені органи забезпечують лише окремі напрями (вектори) у цьому контексті. Отже, актуальним напрямом удосконалення захисту і охорони інформації з обмеженим доступом в Україні є підвищення ефективності функціонування вищезазначених органів шляхом корекції їхньої компетенції та повноважень, оптимізації їх організаційно-функціональної структури, а також створення спеціалізованого центрального органу виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики у цій сфері, беручи до уваги законодавчо закріплені види інформації з обмеженим доступом.

Як окремий елемент адміністративно-правового режиму виокремлюють відповідальність за порушення режимних норм. Залежно від характеру і ступеня суспільної небезпеки порушень передбачається кримінальна, адміністративна, цивільна чи дисциплінарна відповідальність.

Щодо іншого елемента адміністративно-правового режиму, а саме: встановлення просторово-часових меж чинності адміністративно-правового режиму, тобто визначення тієї території, на якій буде введено режим, і того терміну дії, впродовж якого він буде діяти, зазначимо наступне. На відміну від режимів надзвичайного, воєнного, екологічного стану, для адміністративно-правового режиму інформації з обмеженим доступом такий елемент не має такого важливого значення. За територією адміністративно-правовий режим інформації з обмеженим доступом може охоплювати як всю державу, так і окремий район, область чи територію Автономної Республіки Крим. За терміном дії адміністративно-правовий режим інформації з обмеженим доступом є постійним. Загалом питання строків щодо окремих видів інформації з обмеженим доступом, крім державної таємниці, на законодавчому рівні не визначено.

У розділі 3 «Особливості адміністративно-правових режимів окремих видів інформації з обмеженим доступом в Україні» проаналізовано специфіку адміністративно-правових режимів окремих видів інформації з обмеженим доступом в Україні, зокрема державної таємниці і персональних даних (інформації про особу) та визначено основні шляхи їх удосконалення.

У підрозділі 3.1 «Адміністративно-правовий режим державної таємниці» було визначено, що державна таємниця як вид інформації з обмеженим доступом є найбільш повно урегульованою чинним законодавством. Серед основних проблем, що негативно впливають на стан адміністративно-правового режиму державної таємниці, слід виділити соціально-економічні, кадрові, організаційні тощо, а саме: плинність кадрів, що працювали в режимно-секретних органах; відсутність необхідних спеціальних знань у сфері інформаційних технологій та правовій сфері, а також обізнаності зі специфікою діяльності правоохоронних органів і змістом завдань, на вирішення яких спрямована діяльність таких органів; недостатнє знання деякими особами, що мають допуск і доступ до державної таємниці, норм чинного законодавства про державну таємницю; неналежне обладнання приміщень режимно-секретних організацій та істотна застарілість форм і методів захисту державної таємниці тощо.

Було запропоновано передбачити проведення перевірки знання норм законодавства про державну таємницю та правил секретного діловодства особами, яким надається не лише допуск до державної таємниці, а й доступ. Механізм перевірки знань норм законодавства про державну таємницю пропонується передбачити на рівні певної Інструкції чи Правил, які б розробила Служба безпеки України як основний орган, що здійснює захист державної таємниці, та закріпила на рівні Наказу Служби безпеки України.

Серед шляхів удосконалення адміністративно-деліктного законодавства у цій сфері було підтримано позицію окремих авторів про необхідність доповнення чинного КУпАП (або закріпити це у новому Кодексі України про адміністративні проступки) нормою, що передбачала б адміністративну відповідальності юридичних осіб за порушення законодавства про державну таємницю, а також підвищення суми санкції як попередження адміністративних правопорушень, відповідальність за вчинення яких встановлено у ст. 212-2 КУпАП. Крім того, дисертант вважає за доцільне розширити спектр адміністративних стягнень, зокрема поряд зі штрафом передбачити такі стягнення, як: громадські роботи, виправні роботи, адміністративний арешт. Є необхідність посилення санкції за вчинення правопорушення, передбаченого ст. 212-2 КУпАП, у військовий час або військовій обстановці. Необхідним напрямом удосконалення адміністративно-деліктного законодавства у цій сфері є, по-перше, внесення змін до ст. 212-2 КУпАП, зокрема об’єднати п. 1, відповідно до якого передбачено відповідальність за недодержання встановленого законодавством порядку передачі державної таємниці іншій державі чи міжнародній організації, та п. 8, згідно з яким передбачено відповідальність за недодержання вимог законодавства щодо забезпечення охорони державної таємниці під час здійснення міжнародного співробітництва, прийому іноземних делегацій, груп, окремих іноземців та осіб без громадянства і проведення роботи з ними. На думку автора, п. 8 охоплює п. 1. Так, порушення порядку передачі державної таємниці іншій державі чи міжнародній організації і є одним із порушень вимог законодавства щодо забезпечення охорони державної таємниці під час здійснення міжнародного співробітництва, прийому іноземних делегацій, груп, окремих іноземців та осіб без громадянства і проведення роботи з ними. По-друге, дана стаття містить ряд оціночних понять, що потребують законодавчого визначення, серед яких: «реальна загроза», «порушення цілісності», «безпідставне засекречування інформації» тощо. Також було запропоновано чітко визначити на законодавчому рівні перелік підстав засекречування інформації.

У підрозділі 3.2 «Адміністративно-правовий режим персональних даних (інформації про особу)» визначається стан та перспективи адміністративно-правового режиму персональних даних (інформації про особу). Законодавчого забезпечення даний вид інформації з обмеженим доступом набув лише в 2010 році, коли був прийнятий Закон України «Про захист персональних даних».

Аналіз статей цього Закону дав змогу дійти висновку про відсутність уніфікованого розуміння змісту та складових персональних даних. Тому, ураховуючи норми Закону України «Про інформацію» та Закону України «Про захист персональних даних», а також Рішення Конституційного Суду України від 30 жовтня 1997 року, до персональних даних автором було віднесено такі відомості, як: прізвище, ім’я та по батькові; національність; освіта; сімейний стан; релігійні переконання; стан здоров’я, історія хвороби; мета запропонованих досліджень і лікувальних заходів; прогноз можливого розвитку захворювання (в тому числі й про наявність ризику для життя і здоров’я); адреса народження; дата народження; місце народження; майновий стан; расове або етнічне походження; політичні, релігійні або світоглядні переконання; членство в політичних партіях та професійних спілках; дані, що стосуються здоров’я чи статевого життя тощо.

Аргументовано, що, приймаючи Закон України «Про захист персональних даних», український законодавець використовував міжнародні та європейські стандарти у цій сфері, зокрема визначення поняття «персональні дані», хоча не врахував поділ цих даних на дані загального характеру (прізвище, ім’я та по батькові, дата і місце народження, громадянство, місце проживання) та вразливі персональні дані (дані про стан здоров’я – історія хвороби, діагнози тощо; етнічна належність; ставлення до релігії; ідентифікаційні коди чи номери; персональні символи; підпис; відбитки пальців, записи голосу, фотографії; дані про розмір зарплати або інші законні доходи, про вклади і рахунки в банках, нерухомість, податковий статус; кредитна історія; дані про судимість та інші форми притягнення особи до кримінальної, адміністративної чи дисциплінарної відповідальності; результати іспитів, професійного та іншого тестування тощо).

За європейськими традиціями забороняється збирання, зберігання, використання та поширення без згоди суб’єкта саме вразливих персональних даних, а не взагалі усіх персональних даних. Тому коло персональних даних, які забороняється обробляти без згоди суб’єкта персональних даних, згідно з українським законодавством є занадто широким, що ускладнює реалізацію права на інформацію. Було визначено основні недоліки адміністративно-правового регулювання персональних даних та шляхи його удосконалення.

ВИСНОВКИ

У висновках викладено основні положення роботи, які відображають результат проведеного дослідження і мають теоретичне та практичне значення для розвитку науки адміністративного права у цьому контексті, реалізації адміністративно-правового режиму інформації з обмеженим доступом в Україні.

Констатовано, що сучасний стан адміністративно-правового режиму інформації з обмеженим доступом в Україні потребує поліпшення й узгодження з міжнародними стандартами, одним із інструментів яких є удосконалення адміністративно-правового статусу суб’єктів захисту і охорони інформації з обмеженим доступом, а також прийняття відповідних змін та доповнень до чинного Кодексу України про адміністративні правопорушення. Така ситуація поєднана з тим, що в адміністративно-правових розвідках приділяється достатня увага окремим видам інформації з обмеженим доступом, але цілісного й адекватного системного розгляду проблема адміністративно-правового режиму інформації з обмеженим доступом в Україні не знайшла.

За результатами проведеного дослідження вважаємо за необхідне сформулювати такі найбільш важливі та практично значущі, науково обґрунтовані висновки.

1. Окреслено історіографію дослідження інформації з обмеженим доступом у вітчизняній адміністративній доктрині. Інформація з обмеженим доступом як правовий феномен у вітчизняній адміністративній доктрині є доволі новим та не розробленим. Було виділено три основні етапи становлення наукової думки, присвяченої інформації з обмеженим доступом, у вітчизняній адміністративній доктрині. Перший етап (1991–2005 рр.) характеризується поверховим розглядом інформації з обмеженим доступом у контексті дослідження різних аспектів інформаційної безпеки та інформаційного права, де захист і охорона інформації з обмеженим доступом визначається як важливий напрям інформаційної безпеки чи інститут інформаційного права, а також актуальний напрям наукової діяльності. Для другого етапу (2006–2007 рр.) властива поява досліджень монографічного рівня, предметом яких є безпосередньо інформація з обмеженим доступом, особливості доступу до зазначеної вище інформації та виділення основних видів таємниць. Третій етап (2008 – донині) характеризується інтенсивним проведенням наукових досліджень та опублікуванням робіт різної спеціалізації, предметом яких є конкретні види таємниць (банківська, комерційна, персональна таємниця тощо).

2. Надано авторське бачення поняття «інформація з обмеженим доступом» та виділено її конститутивні ознаки у адміністративно-правовому контексті. Інформація з обмеженим доступом визначається як відомості та/або дані, які можуть бути збережені на матеріальних носіях або відображені в електронному вигляді, доступ до яких обмежено відповідно до законодавства України її власником чи добросовісним користувачем (суб’єктом владних повноважень, фізичною або юридичною особою) у зв’язку з її особливою цінністю для них на законних підставах. Серед конститутивних ознак інформації з обмеженим доступом у адміністративно-правовому контексті є такі: 1) інформація з обмеженим доступом – це, насамперед, відомості, дані, які можуть бути збережені на матеріальних носіях або відображені в електронному вигляді; 2) інформацією, до якої може буде застосований обмежений режим доступу, є така, що не суперечить чинному законодавству України; 3) певне коло користувачів отримали доступ до неї виключно на законних підставах (добросовісні користувачі); 4) інформація з обмеженим доступом має особливу цінність для вищезазначеної категорії суб’єктів (моральну, матеріальну, особисту тощо) в силу невідомості її іншим суб’єктам; 5) власники та добросовісні користувачі інформації з обмеженим доступом здійснюють адекватні законні заходи з метою унеможливлення доступу сторонніх суб’єктів; 6) за порушення вищезазначених заходів встановлена юридична відповідальність.

3. Визначено поняття «адміністративно-правовий режим інформації з обмеженим доступом» та виокремлено основні його ознаки. Адміністративно-правовий режим інформації з обмеженим доступом – це урегульований у вітчизняному законодавстві порядок діяльності уповноважених суб’єктів права шляхом імперативного методу правового впливу та системи спеціальних засобів з метою захисту і охорони суспільних відносин у сфері інформації з обмеженим доступом. Ознаки адміністративно-правового режиму інформації з обмеженим доступом: це порядок діяльності уповноважених органів державної влади, інших уповноважених державою інституцій, органів місцевого самоврядування, окремих громадян щодо інформації з обмеженим доступом; ця діяльність є урегульованою у вітчизняному законодавстві шляхом визначення режимних правил, відповідно до яких вказуються права, обов’язки людини і громадянина, повноваження відповідних інституцій, адміністративна відповідальність за їх порушення тощо у сфері інформації з обмеженим доступом; наявність імперативного методу правового впливу між учасниками відносин у сфері інформації з обмеженим доступом; здійснюється за допомогою відповідної системи різноманітних спеціальних засобів; метою такої діяльності є забезпечення захисту і охорони суспільних відносин у сфері інформації з обмеженим доступом, тобто відповідних прав і свобод людини та громадянина, інтересів держави та суспільства.

3. Класифіковано інформацію з обмеженим доступом на види. На законодавчому рівні не визначено критерії, за допомогою яких можна однозначно кваліфікувати ті чи інші відомості (дані) як інформацію з обмеженим доступом чи виділити основні її види. Закон України «Про доступ до публічної інформації» лише містить норму, згідно з якою інформацією з обмеженим доступом є: 1) конфіденційна інформація; 2) таємна інформація; 3) службова інформація. У окремих статтях вищезазначеного Закону надається легальна дефініція конфіденційної та таємної інформації, а також деталізується законодавцем розуміння службової інформації. Було класифіковано інформацію на таку, яка є взагалі забороненою для розповсюдження в конкретній країні, та таку, розповсюдження якої має обмеження в силу певних обставин, наприклад потенційної шкідливості такої інформації певним категоріям осіб. У свою чергу, конфіденційною інформацією, на думку дисертанта, слід визнавати будь-яку інформацію з обмеженим доступом, що не має ознак державної таємниці, а таємною – будь-яку інформацію з обмеженим доступом, що має ознаки державної таємниці.

4. Охарактеризовано елементи адміністративно-правового режиму інформації з обмеженим доступом, зокрема мету встановлення правового режиму, правові принципи, об’єкт адміністративно-правового регулювання, метод правового регулювання, «режимні правила», спеціальні державні органи, відповідальність за порушення «режимних норм», визначення просторово-часових меж дії цього адміністративно-правового режиму.

5. Визначено недоліки та надано пропозиції щодо удосконалення адміністративно-правового режиму державної таємниці. Основними проблемами, що негативно впливають на стан адміністративно-правового режиму державної таємниці, є : соціально-економічні, кадрові, організаційні тощо, а саме: плинність кадрів, що працювали в режимно-секретних органах; відсутність необхідних спеціальних знань у сфері інформаційних технологій та правовій сфері, а також обізнаності зі специфікою діяльності правоохоронних органів та змістом завдань, на вирішення яких спрямована діяльність таких органів; недостатнє знання деякими особами, які мають допуск і доступ до державної таємниці, норм чинного законодавства про державну таємницю; неналежне обладнання приміщень режимно-секретних органів та істотна застарілість форм і методів захисту державної таємниці тощо. Задля удосконалення адміністративно-правового режиму державної таємниці було запропоновано передбачити проведення перевірки знання норм законодавства про державну таємницю та правил секретного діловодства особами, яким надається не лише допуск до державної таємниці, а й доступ. Механізм перевірки знань норм законодавства про державну таємницю пропонується передбачити на рівні певної Інструкції чи Правил, які б розробила Служба безпеки України як основний орган, що здійснює захист державної таємниці, та закріпила на рівні Наказу Служби безпеки України. Серед шляхів удосконалення адміністративно-деліктного законодавства у цій сфері було підтримано позицію окремих авторів про необхідність доповнення чинного КУпАП (або закріпити це у новому Кодексі України про адміністративні проступки) нормою, що передбачала б адміністративну відповідальності юридичних осіб за порушення законодавства про державну таємницю, а також підвищення суми санкції як попередження адміністративних правопорушень, відповідальність за вчинення яких встановлено у ст. 212-2 КУпАП. Було також запропоновано розширити спектр адміністративних стягнень, зокрема поряд зі штрафом передбачити такі стягнення, як: громадські роботи, виправні роботи, адміністративний арешт. На думку автора, є необхідність посилення санкції за вчення правопорушення, передбаченого ст. 212-2 КУпАП, у військовий час або військовій обстановці. Необхідним напрямом удосконалення адміністративно-деліктного законодавства у цій сфері є, по-перше, внесення змін до ст. 212-2 КУпАП, зокрема об’єднати п. 1, відповідно до якого передбачено відповідальність за недодержання встановленого законодавством порядку передачі державної таємниці іншій державі чи міжнародній організації, та п. 8, згідно з яким передбачено відповідальність за недодержання вимог законодавства щодо забезпечення охорони державної таємниці під час здійснення міжнародного співробітництва, прийому іноземних делегацій, груп, окремих іноземців та осіб без громадянства і проведення роботи з ними. На думку автора, п. 8 охоплює п. 1. Так, порушення порядку передачі державної таємниці іншій державі чи міжнародній організації і є одним із порушень вимог законодавства щодо забезпечення охорони державної таємниці під час здійснення міжнародного співробітництва, прийому іноземних делегацій, груп, окремих іноземців та осіб без громадянства і проведення роботи з ними. По-друге, дана стаття містить ряд оціночних понять, що потребують законодавчого визначення, серед яких: «реальна загроза», «порушення цілісності», «безпідставне засекречування інформації» тощо. Було запропоновано чітко визначити на законодавчому рівні перелік підстав засекречування інформації.

6. Розкрито стан та перспективи розвитку адміністративно-правового режиму персональних даних. Серед основних недоліків адміністративно-правового режиму персональних даних було виділено такі: колізійність норм нормативно-правових актів, що регулюють суспільні відносини в сфері захисту персональних даних та наявність численних прогалин; неоднозначність, неузгодженість та суперечливість закріплених дефініцій та подекуди відсутність навіть базових із них; наявність значного масиву декларативних положень за відсутності механізму їх правореалізації; наявність численних бланкетних норм права, що ускладнює їх правореалізацію; наявність абстрактних, суб’єктивних понять, що потребують офіційного тлумачення або чіткого визначення тощо. Серед основних шляхів удосконалення адміністративно-правового режиму персональних даних було запропоновано такі: визначити поняття «суспільної необхідності» як передумови поширення персональних даних без згоди суб’єкта персональних даних; урегулювати правовий режим персональних даних, що містяться в базах даних після смерті особи, а також порушення права фізичної особи на конфіденційність її персональних даних та заборону обробки її даних без її згоди, крім випадків, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини; розширити коло осіб, на яких дія Закону не поширюється, а саме: на журналістів Інтернет-ЗМІ, якщо такий засіб масової інформації не має статусу інформаційного агентства або журналіст не перебуває в професійному об’єднанні журналістів; законодавчо визначити випадки перевірки уповноваженими органами захисту персональних даних, зокрема за фактом надходження скарги від особи про неправомірне використання її персональних даних, а також межі втручання, процедуру проведення перевірок і складання відповідних актів у разі порушення законодавства про захист персональних даних тощо Державною службою України з питань захисту персональних даних.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ АВТОРОМ

ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

Баскаков В. Захист інформації з обмеженим доступом: розвиток вітчизняного законодавства / В. Баскаков // Підприємництво, господарство і право. – 2011. – № 4. – С. 126–128.
Баскаков В. Інформація з обмеженим доступом: аналіз термінологічно-понятійного апарату / В. Баскаков // Підприємництво, господарство і право. – 2011. – № 5. – С. 124–127.
Баскаков В. Захист інформації з обмеженим доступом в умовах боротьби з організованою злочинністю / В. Баскаков, В. Ліпкан // Боротьба з організованою злочинністю і корупцією (теорія і практика). – 2011. – № 24. – С. 263–269. (здобувачу належить визначення інформації з обмеженим доступом)
Баскаков В. Ю. Поняття та зміст інформації з обмеженим доступом / В. Ю. Баскаков // Правова інформатика. – 2012. – № 33(1). – С. 7–14.
Баскаков В. Захист інформації з обмеженим доступом: окремі аспекти / В. Баскаков // Актуальні проблеми правоохоронної діяльності : матеріали наук.-практ. конференції (Київ, 20 грудня 2010 р.). – К. : ФОП Ліпкан О.С., 2010. – С. 59–61.
Баскаков В. Тенденції адміністративної відповідальності у сфері інформаційної безпеки / В. Баскаков, О. Стоєцький // Актуальні проблеми правоохоронної діяльності : матеріали наук.-практ. конференції (Київ, 20 грудня 2010 р.). – К. : ФОП Ліпкан О.С., 2010. – С. 64–66. (здобувачу належать інформаційно-правові дефініції понять, висвітлених в публікації).
Баскаков В. Інформація з обмеженим доступом: поняття та ознаки / В. Баскаков // Актуальні проблеми державотворення : матеріали науково-практичної конференції (Київ, 28 червня 2011 р.). — К. : ФОП Ліпкан О.С., 2011. – С. 47–49.
Баскаков В. Адміністративно-правовий режим захисту інформації з обмеженим доступом: окремі аспекти / В. Баскаков // Інформаційні технології в глобальному управлінні : матеріали наук.-практ. конференції (Київ, 29 жовтня 2011 р.). – К. : ФОП Ліпкан О.С., 2011. – С. 47–51.
Баскаков В. Ю. Захист інформації з обмеженим доступом у контексті міжнародної інформаційної безпеки : аналіз термінологічно-понятійного апарату / В. Ю. Баскаков // Національна і міжнародна безпека в сучасних трансформаційних процесах : матеріали наук.-практ. конференції (Київ, 29 грудня, 2011 р.). – К. : ФОП Ліпкан О.С., 2011. – С. 55–59.

АНОТАЦІЯ

Баскаков В. Ю. Адміністративно-правовий режим інформації з обмеженим доступом. – На правах рукопису.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 – адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. – Київ, 2012.

Дисертацію присвячено теоретичним та адміністративно-правовим проблемам інформації з обмеженим доступом в Україні. У роботі визначено такі поняття, як інформація з обмеженим доступом, адміністративно-правовий режим інформації з обмеженим доступом, конфіденційна інформація, таємна інформація.

Визначено основні ознаки інформації з обмеженим доступом в адміністративно-правовому контексті, виділено основні види такої інформації, охарактеризовано складові адміністративно-правового режиму інформації з обмеженим доступом в Україні, а також окреслено специфіку адміністративно-правових режимів державної таємниці та персональних даних (інформації про особу) як найбільш важливих видів інформації з обмеженим доступом.

З метою подальшого вдосконалення адміністративно-правового режиму інформації з обмеженим доступом було запропоновано внести відповідні зміни та доповнення до вітчизняного законодавства у цій сфері.

Ключові слова: інформація з обмеженим доступом, адміністративно-правовий режим інформації з обмеженим доступом, таємна інформація, конфіденційна інформація, службова таємниця.

АННОТАЦИЯ

Баскаков В. Ю. Административно-правовой режим информации с ограниченным доступом. – На правах рукописи.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 – административное право и процесс; финансовое право; информационное право. – Киев, 2012.

Диссертация посвящена теоретическим и административно-правовым проблемам информации с ограниченным доступом. В работе определены такие понятия, как информация с ограниченным доступом, административно-правовой режим информации с ограниченным доступом, конфиденциальная информация, тайная информация.

Информация с ограниченным доступом определяется как сведения и/или данные, которые могут быть сохранены на материальных носителях или отображены в электронном виде, доступ к которым ограничен в соответствии с законодательством Украины ее собственником или добросовестным пользователем в связи с особой ценностью для них на законных основаниях.

Административно-правовой режим информации с ограниченным доступом – это урегулированная в отечественном законодательстве деятельность соответствующих субъектов права путем императивного метода правового влияния та системы специальных средств с целью обеспечения защиты общественных отношений в сфере информации с ограниченным доступом.

Определены основные признаки информации с ограниченным доступом в административно-правовом контексте, а именно: 1) информация с ограниченным доступом – это, прежде всего, сведения, данные, которые могут быть сохранены на материальных носителях или отображены в электронном виде; 2) информацией, к которой может быть использован ограниченный режим доступа, является та, что не противоречит действующему законодательству Украины; 3) определенное количество пользователей получило доступ к ней исключительно на законных основаниях (добросовестные пользователи); 4) информация с ограниченным доступом имеет особую ценность для названной выше категории субъектов (моральную, материальную, личную и т.д.) в силу неизвестности ее другим субъектам; 5) собственники или добросовестные пользователи информации с ограниченным доступом используют адекватные законные меры с целью ограничения доступа посторонних субъектов; 6) за нарушения определенных выше мер установлена юридическая ответственность.

Рассмотрены различные доктринальные позиции исследователей, связанных с классификацией информации с ограниченным доступом. Выделены основные виды информации, а именно: конфиденциальная как какая-либо информация с ограниченным доступом, что не является государственной тайной, и тайная как какая-либо информация с ограниченным доступом, что имеет признаки государственной тайны.

Охарактеризованы составляющие административно-правового режима информации с ограниченным доступом, среди которых: цель административно-правового режима, правовые принципы, объект административно-правового регулирования, метод правового регулирования, «режимные правила», специальные государственные органы, ответственность за нарушение «режимных норм», определение территориально-часовых ограничений действия этого административно-правового режима.

Определена специфика административно-правовых режимов государственной тайны и персональных данных (информации о личности) как более важных видов информации с ограниченным доступом.

С целью дальнейшего усовершенствования административно-правового режима информации с ограниченным доступом было предложено внести соответствующие изменения и дополнения к отечественному законодательству в этой сфере.

Ключевые слова: информация с ограниченным доступом, административно-правовой режим информации с ограниченным доступом, конфиденциальная информация, тайная информация, служебная тайна.

ANNOTATION

Baskakov V.J. Administrative and legal regime of classified information. — Manuscript.

Thesis for a Candidate’s degree in Law in specialty 12.00.07 – Administrative law and procedure; Financial law; Informational law. – Kyiv, 2012.

The dissertation is devoted to theoretical and administrative and legal problems of protection of classified information in Ukraine. The paper defines the concepts of classified information, administrative and legal regime of classified information, confidential information, secret information.

The main features of classified information in the administrative and legal context, highlighted the main types of such information, described the administrative and legal regime of classified information in Ukraine, and also outlines specific administrative and legal regimes of protection of state secrets and personal data (information about a person ) as the most important types of classified information.

To further improve the administrative and legal regulation and practice of national legislation on protection of classified information has been requested a number of measures.

Key words: classified information, administrative and legal regime of classified information, secret information, confidential information, official secrecy.