кандидат юридических наук,

заместитель начальника кафедры проблем управления Национальной академии внутренних дел Украины

Борьба с коррупцией или борьба коррупции

Вакханалия коррупции

За последние годы коррупционный беспредел с одной стороны, стал настолько невыносим, а с другой настолько реален, что по сути сама коррупция в украинском обществе стала восприниматься как обыденная вещь. Ее необузданность всколыхнула не только низшие и средние эшелоны власти, но и докатилась до высших. Граждане нашей страны стали не просто говорить о коррупции как о явлении, плотно и надолго вошедшем в нашу жизнь, они стали искать выход. Можно было устроить открытый судебный процесс, но на торжество правосудия в последнее время надеялись лишь заядлые романтики. Можно было устроить вендетту или же просто организовать акты гражданского неповиновения, инициировать создание автономий. И отдельные попытки были. Логичным и вполне прогнозируемым стало поведение людей во время выборов Президента Украины в период с октября 2004 года по январь 2005 года. Почему люди вышли на улицу? Ответ прост: они устали жить по-старому, они не хотят жить при коррупции.

Однако политическая коррупция далеко не единственная болезнь нашей страны. И хотя в последнее время политика стала превалировать практически во всех сферах жизни, хотел бы акцентировать внимание на иных, не менее весомых и важных  моментах. Речь пойдет об организованной преступности и ее воздействии на политику государства.

Политика и бизнес: инь и янь украинской реальности

За последние годы в нашей стране произошла трансформация организованной преступности. Причем эта трансформация проходила не только в виде усовершенствовании форм деятельности, но и эволюции самого содержания. Произошло сращение организованной преступности и власти и образование так называемой криминократии, то есть правления оргпреступности. Возникает закономерный вопрос: а как же это произошло?

Первоосновой сращения конечно же является коррупция, которая служит своеобразным проводником идей, форм и методов деятельности организованной преступности, насаждения собственной субкультуры. Однако не следует забывать, что именно организованная, а не общеуголовная преступность, представляет собой некий конгломерат дельцов теневой экономики, олигархов и вооруженных формирований, стремящихся не только к материальному обогащению, но и достижению власти. Именно в таком тесном симбиозе они могут воздействовать не только на правопорядок, а и в целом на систему общественных отношений.

Не секрет, что за последнее время в органах власти стали появляться люди, чье криминальное прошлое известно не только их родственникам и судье, вынесшей обвинительный приговор. Надругательство над властью, нарушение её незыблемости и сакраментальности привело к тому, что фактически все крупные должности стали занимать не профессионалы, а те кто, или за кого, могли проплатить деньги. Снова-таки, наличие коррупции в органах власти является цикличным, ибо лицо, пришедшее за деньги на должность, должно эти деньги отработать. Интересным является и тот факт, то именно организованная преступность стала лоббировать продвижение своих людей на руководящие должности в наиболее прибыльных предприятиях. К сожалению, не стали исключением и правоохранительные органы.

В такой ситуации, политика стала заложницей экономики, а вернее сказать заложницей интересов компрадорской буржуазии; слияние экономических интересов последней с организованной преступностью и стало причиной слияния политических интересов страны с экономическими интересами отдельной группы людей, гордо именующей себя — олигархи. Именно поэтому одним из приоритетов нынешнего руководства страны является реализация провозглашенного ими лозунга об отделении политики от бизнеса.

Зачем нужен ГУБОП?

В ст.7 Закона Украины «Про основы национальной безопасности Украины», прямо указано на то, что распространение коррупции, взяточничества в органах государственной власти, сращение бизнеса и политики, организованной преступной деятельности является угрозой национальным интересам в сфере государственной безопасности. Таким образом МВД, являясь одним из субъектов обеспечения внутренней безопасности страны, на прямую должно реагировать на данную угрозу. Однако встает следующий вопрос: а кто будет осуществлять защиту национальной безопасности, например, от коррупции в органах государственной власти? Участковый инспектор, следователь, патрульный милиционер? Конечно же нет.

Именно поэтому, осознавая угрозу внутренней безопасности, еще в 1993 году специальные подразделения по борьбе с организованной преступностью МВД Украины были выделены из блока криминальной милиции Законом Украины «Про организационно-правовые основы борьбы с организованной преступностью». И сделано это было не спроста. Главным и, хотел бы подчеркнуть, обоснованным аргументом в пользу данного решения стало то обстоятельство, что компетенция спецподразделений БОП отлична от компетенции иных оперативных служб милиции. Это кардинальное отличие состоит в том, что подразделения БОП осуществляют борьбу исключительно с организованными преступными группами и их коррумпированными связями. Это не под силу сотрудникам уголовного розыска, а тем более участковым, следователям и иным сотрудникам органов внутренних дел в силу иной специфики их работы.

Бесспорно, можно оспаривать саму эту идею. Например, в России и Белоруссии данные подразделения, некоторое время пребывая в самостоятельности, были возвращены блоку криминальной милиции. Как следствие, после того, как состоялось слияние, произошло усиление коррумпированности правоохранительных органов, усиление позиций организованной преступности, укрепление связей между политикой и бизнесом.

Поэтому, как мне представляется, нет необходимости копировать негативный опыт наших соседей. Более того, в эпоху провозглашенной евроинтеграции, свои взоры следует обращать на Европу, которая недвусмысленна в решении данного вопроса. Так, например, в Великобритании существует не только управление по борьбе с организованной преступностью, но отдельным правоохранительным органом является Национальная криминальная разведывательная служба, в задачи которой входит добывание, обработка, анализ, накопление и рациональное использование разведывательной информации по основным направлениям борьбы с организованной преступностью. В Германии также имеется отдельное подразделение, которое осуществляет борьбу только с организованной преступностью. Если же взять другие страны, например США, то там вообще создано огромное ведомство, одной из основных задач которого является борьба с организованной преступностью — ФБР.

И такой подход является достаточно обоснованным, ибо разница между карманными воришками и дельцами теневой экономики, отдельными хулиганами  и бригадой киллеров весьма велика. И сколько бы кто-то не пытался показать отсутствие необходимости отдельной правоохранительной структуры по борьбе с организованной преступностью, окружающая действительность и реальность сегодняшнего дня говорят об обратном. Хотя можно попытаться предположить, кому же все-таки сегодня мешает УБОП.

Кому выгодна ликвидация спецподразделений БОП?

Бесспорно, очень многим политикам и бизнесменам выгодно, чтобы УБОПа не было. В таком случае некоторые отрасли народного хозяйства вообще останутся недосягаемыми для правоохранительных органов, более того будет утеряна и разрушена сама методология борьбы коррупцией и оргпреступностью, которые являются угрозами национальной безопасности. Поэтому можно смело предположить, что те, кто ратует за упразднение УБОПа под разным предлогом (передачи его функций СБУ, переподчинения и включения в блок криминальной милиции и т.д.) фактически создают почву для реализации угроз национальной безопасности.

Ликвидация подразделений БОП выгодна организованной преступности по следующим основным причинам:

1)    позволит беспрепятственно осуществлять организованную преступную деятельность в жизненно важных сферах функционирования государства;

2)    значительно уменьшит возможность изобличения организованной преступной деятельности вследствие отсутствия профессиональных правоохранительных структур;

3)    позволит осуществлять продвижение своих членов в органы государственной власти;

4)    создаст благоприятные условия для расширения воздействия организованной преступности на жизненно важные сферы функционирования государства;

5)    кардинально укрепит связь политики и бизнеса, что приведет к формированию замкнутого цикла олигархического правления в стране;

6)    создаст благоприятную почву для коррупции в органах государственной власти;

7)    создаст возможность ввоза в страну оружия, боеприпасов, взрывных веществ и средств массового поражения, радиоактивных веществ;

8)     будет способствовать сепаратизму, попыткам автономизации отдельных регионов страны по этническому признаку;

9)    заложит фундамент для ослабления внутренней безопасности страны;

10)             существенно усложнит реализацию курса на евроинтеграцию.

Иными словами: ликвидация УБОПа в качестве самостоятельного оперативно-разведывательного ведомства МВД является угрозой национальной безопасности.

В целом, ликвидация данного подразделения прежде всего выгодна организованной преступности в лице ее лидеров, коррупционных связей в органах государственной власти, региональным бизнес-кланам, для которых УБОП представляет собой чуть ли ни единственную серьезную угрозу сращению частного бизнеса и государственной политики. Таким образом, кому как не коррупционерам выгодно исчезновение сильной и могущественной структуры. Итак, коррупция объявляет бой.

И не ради досужего интереса закономерно возникает вопрос: а что же такого делает УБОП, что от него так и хотят поскорее избавиться, какие задачи стоят перед ним? Ибо в последнее время в СМИ УБОП видится лишь в роли монстра, осуществляющего политические репрессии над неугодными режиму лицами и дающим недостаточный процент от раскрытых МВД преступлений.

Во избежание недомолвок и пересудов следует просто-напросто знать, что такое УБОП, и какие основные задачи на него возложены.

Задачи подразделений БОП

Основной задачей, стоящей перед подразделениями БОП, является противодействие:

• деятельности организованных преступных групп,
• проникновению их членов в органы государственной власти;
• расширению их воздействия на процессы, происходящие в государстве и обществе.

Данное противодействие осуществляется путем проведения оперативно-розыскных мер.

На первый взгляд тривиальные задачи, однако не только лишь в самих задачах, а в содержании процесса противодействия кроются коренные отличия данных подразделений от подразделений уголовного розыска, входящих в блок криминальной милиции. Их суть состоит в том, что противодействие коррупции подразделениями БОП направлено на изобличение государственных служащих, занимающих особо ответственное положение. Именно это положение является наиболее уязвимым с точки зрения возможности оказания противоправного воздействия на социальные процессы в масштабе всей страны. Именно это положение создает условия для создания коррупционных связей.

Не менее важной задачей спецподразделений БОП является добывание, аналитическая обработка и предоставление Министру внутренних дел информации о состоянии и тенденциях развития организованной преступности и коррупции в государстве для ее использования в планировании деятельности иных служб МВД Украины, более того — иных правоохранительных органов, а также в органах законодательной и исполнительной власти.

Квалиметрия безопасности или специфика оценки эффективности деятельности УБОПа

Именно поэтому нельзя подходить к оценке деятельности данного подразделения с позиций количества раскрытых преступлений. Главная задача специальных подразделений БОП не раскрывать преступления, а выявлять негативные тенденции, осуществлять превентивное воздействие на причины и условия могущие привести к совершению преступлений. Причем именно данные подразделения занимаются борьбой с беловоротничковой преступностью, преступлениями в сфере киберкоммерции, где предотвращенный вред измеряется миллионами гривен. По сути дела создание данной структуры как раз и преследовало цель: собрать воедино специалистов высокого класса для осуществления воздействия на криминогенные факторы и недопущение причинения ущербу государству во всех жизненно важных сферах.

Сказанное дает мне все основания заявить, что при оценке эффективности деятельности подразделений БОП необходимо разработать иные критерии, которые должны основываться не на количественных, а на качественных показателях. Данную задачу с успехом на теоретическом уровне решает такое научное направление как квалиметрия.

Нельзя сравнить задержание, например, 3 карманных воришек, и предотвращение установления коррупционных связей высокопоставленного должностного лица с иностранными компаниями для лоббирования их интересов. А так и выходит: в первом случае «для статистики» раскрыто 3 преступления, а во втором — ноль.

Тем более, как можно вообще сравнивать раскрытые преступление с  процессом добывания, аналитической обработкой и предоставлением Министру внутренних дел информации о состоянии и тенденциях развития организованной преступности и коррупции в государстве. Ведь эта информация используется не только в МВД, но и в деятельности иных правоохранительных органов, а также в органах законодательной и исполнительной власти. Таким образом ,разведывательные возможности подразделений БОП используются во всех заинтересованных органах государственной власти, а стало быть носят межотраслевой характер.

Выход в данном случае видится в пересмотре позиции касательно оценки деятельности данных подразделений.

Сильный ГУБОП — сильная Украина

На мой взгляд, прежде всего, необходимо исключить практику оценки данных подразделений по каким-либо количественным показателям. Внимание следует сосредоточить исключительно на конкретных результатах:

1)    предотвращения тяжких последствий для жизненно важных интересов личности, государства и общества вследствие осуществления организованной преступностью коррупции;

2)    изобличения участников реально опасных для охраняемых законом интересов организованных преступных групп;

3)    прекращения их деятельности.

Выполнение данных задач станет возможным при создании вертикальной системы подчинения структуры ГУБОП с подчинением ее руководителя непосредственно Министру внутренних дел, исключая какую бы то ни было подчиненность на местах территориальным управлениям органов внутренних дел.

Это обусловлено необходимостью самостоятельного осуществления комплекса агентурно-оперативных и оперативно-технических мероприятий в соответствии с действующим законодательством, что позволит избежать любого давления на ход и результаты их работы, расшифровку проведенных мероприятий.

Бесспорно, что существующая нормативно-правовая база не в достаточной мере регулирует данные вопросы, одним из выходов мне видится принятие закона про криминальную разведку, в котором бы нашли свое место вопросы функционирования УБОПа в качестве оперативно-разведывательной службы, которой он де-факто и является. Это позволит в кратчайшие сроки избавиться от профессионально негодных и компрометирующих службу своей противоправной деятельностью работников. Более того, развить и приумножить профессиональное ядро, имидж службы и государства в целом.

Сильной стране нужны сильные специальные службы. Одной из них является структура ГУБОП, использование могучего потенциала которой позволит не только говорить, но и реально реагировать на весь комплекс угроз национальной безопасности.

Проект Положення про Державний комітет інформаційного моніторингу України

УКАЗ
ПРЕЗИДЕНТА УКРАЇНИ

Про Положення про Державний комітет інформаційного моніторингу України

1. Затвердити Положення про Державний комітет інформаційного моніторингу України (додається).

2. Цей Указ набирає чинності з „__” ____________2005 року.

ЗАТВЕРДЖЕНО
Указом Президента України
від „___”­____________ 2005 року № ___________ /2005 

ПОЛОЖЕННЯ
про Державний комітет інформаційного моніторингу України

1. Державний комітет інформаційного моніторингу України (далі — Держінфомоніторинг України) є центральним органом виконавчої влади із спеціальним статусом, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України.

Держінфомоніторинг України є спеціально уповноваженим органом виконавчої влади з питань інформаційного моніторингу.

Інформаційний моніторинг — це сукупність заходів спеціально уповноваженого органу виконавчої влади з питань інформаційного моніторингу з аналізу даних щодо інформаційних операцій, що надається суб’єктами первинного інформаційного моніторингу, а також заходів з перевірки такої інформації відповідно до законодавства України.

Внутрішній інформаційний моніторинг — діяльність суб’єктів первинного інформаційного моніторингу по виявленню інформаційних операцій, що підлягають обов’язковому інформаційному моніторингу, та інших інформаційних операцій, що можуть вплинути на рівень національної безпеки.

Система інформаційного моніторингу складається з двох рівнів — первинного та державного.

Суб’єктами первинного інформаційного моніторингу є: підприємства, установи і організації, окремі громадяни, що є учасниками інформаційних відносин і які відповідно до законодавства здійснюють інформаційні операції.

Суб’єктами державного фінансового моніторингу є: центральні органи виконавчої влади, які відповідно до закону виконують функції регулювання та нагляду за діяльністю юридичних осіб, що забезпечують здійснення інформаційних операцій; спеціально уповноважений орган виконавчої влади з питань фінансового моніторингу — центральний орган виконавчої влади із спеціальним статусом — Державний комітет інформаційного моніторингу.

2. Держінфомоніторинг України у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, актами Президента України і Кабінету Міністрів України, міжнародними договорами України та цим Положенням.

Держінфомоніторинг України у своїй діяльності використовує рекомендації міжнародних організацій, спрямовані на інтеграцію до європейського інформаційного простору, для реалізації конституційних прав і свобод людини і громадянина в області отримання інформації і користування нею з метою забезпечення непорушності конституційного ладу, суверенітету і територіальної цілісності України, геополітичної, екологічної, економічної, воєнної, науково-технологічної та соціально-гуманітарної стабільності, безумовного забезпечення законності правопорядку, розвитку рівноправного і взаємовигідного міжнародного співробітництва.

3. Основними завданнями Держінфомоніторингу України є:

— участь у реалізації державної політики національної безпеки в інформаційній сфері;

— збирання, оброблення та аналіз інформації про операції, що підлягають обов’язковому інформаційному моніторингу:

а) прояви обмеження свободи слова та доступу громадян до інформації;

б) поширення засобами масової інформації культу насильства, жорстокості, порнографії;

в) кіберзлочинність злочинність та кібертероризм;

г) розголошення інформації, яка становить державну та іншу, передбачену законом, таємницю, а також конфіденційної інформації, що є власністю держави або спрямована на забезпечення потреб та національних інтересів суспільства і держави;

д) намагання маніпулювати суспільною свідомістю, зокрема, шляхом поширення недостовірної, неповної або упередженої інформації.

— налагодження співробітництва, взаємодії та інформаційного обміну з органами державної влади, компетентними органами іноземних держав та міжнародними організаціями в зазначеній сфері;

— забезпечення в установленому порядку представництва України в міжнародних організаціях з питань забезпечення інформаційної безпеки;

— забезпечення дотримання конституційних прав і свобод людини і громадянина в області отримання інформації і користування нею, забезпечення духовного оновлення України, збереження і зміцнення моральних цінностей українського суспільства, традицій патріотизму, толерантності і гуманізму, культурного і науково-інтелектуального потенціалу країни;

— інформаційне забезпечення державної політики України, пов’язаної із доведенням до української і міжнародної спільноти достовірної інформації про державну політику України, її офіційної позиції із соціально значущих подій українського та міжнародного життя, забезпечення доступу громадян до відкритих інформаційних ресурсів;

— розвиток сучасних інформаційних технологій, вітчизняної індустрії інформації, у тому числі індустрії засобів інформатизації, телекомунікації і зв’язку, забезпечення потреб внутрішнього ринку її продукцією і вихід цієї продукції на світовий ринок, а також забезпечення накопичення, зберігання і ефективного використання вітчизняних інформаційних ресурсів;

— створення наукоємких, високих технологій, забезпечення технологічного переоснащення промисловості, збагачення досягнень вітчизняної науки і техніки;

—      створення умов для забезпечення світового лідерства України у мікроелектронній та комп’ютерній промисловості;

—      забезпечення захисту інформаційних ресурсів від несанкціонованого доступу, безпеки інформаційних і телекомунікаційних систем, як тих, що функціонують, так і тих, що створюються на території України;

—      інформаційне забезпечення національної безпеки України.

4. Держінфомоніторинг України відповідно до покладених на нього завдань:

1)                  розробляє Доктрину інформаційної безпеки України, вносить пропозиції щодо удосконалення безпекового законодавства в інформаційній сфері;

2)                  розробляє комплексні програми забезпечення інформаційної безпеки;

3)                  бере участь у розробленні проекту Програми діяльності Кабінету Міністрів України та її реалізації;

4)                  співпрацює з центральними органами виконавчої влади та іншими державними органами, які відповідно до законодавства виконують функції регулювання і нагляду за діяльністю суб’єктів первинного інформаційного моніторингу, а також іншими державними органами з питань забезпечення національної безпеки в інформаційній сфері;

5)                  за наявності достатніх підстав для віднесення інформаційної операції до такої, що становить собою загрозу національній безпеці, надає правоохоронним органам, згідно з їх компетенцією, відповідні узагальнені матеріали;

6)                  здійснює в інформаційній сфері методичне забезпечення суб’єктів первинного інформаційного моніторингу, а також центральних органів виконавчої влади та інших державних органів, які відповідно до законодавства виконують функції регулювання та нагляду за такими суб’єктами, та координує заходи, що проводяться ними в цій сфері;

7)                  встановлює кваліфікаційні вимоги до осіб, які призначаються відповідальними за проведення внутрішнього інформаційного моніторингу;

8)                  проводить аналіз ефективності заходів, що вживаються суб’єктами первинного інформаційного моніторингу для забезпечення національної безпеки в інформаційній сфері;

9)                  узагальнює одержану від правоохоронних та інших державних органів, а також недержавних організацій інформацію, що стосується забезпечення національної безпеки в інформаційній сфері, досліджує методи та інформаційні технології дестабілізації національної безпеки, розробляє та подає в установленому порядку пропозиції щодо вдосконалення законодавства у цій сфері а практики його застосування;

10)              сприяє виявленню в сфері національної безпеки ознак використання інформаційних технологій, що негативно впливають на безпеку особи, суспільства і держави;

11)              забезпечує ведення в установленому законодавством порядку обліку інформаційних операцій, які мають ознаки таких, що підлягають інформаційному моніторингу;

12)              погоджує проекти нормативно-правових актів центральних органів виконавчої влади та інших державних органів, які відповідно до закону виконують функції регулювання і нагляду за діяльністю суб’єктів первинного інформаційного моніторингу, з питань забезпечення національної безпеки в інформаційній сфері;

13)              організовує проведення нарад, семінарів, конференцій з питань забезпечення національної безпеки в інформаційній сфері;

14)              надає роз’яснення щодо прийнятих Держінфомоніторингом України нормативно-правових актів в інформаційній сфері;

15)              бере участь у міжнародному співробітництві з питань формування світового інформаційного суспільства, забезпечення загальноєвропейської інформаційної безпеки, вивчає, узагальнює та поширює світовий досвід з цих питань;

16)              бере участь за дорученням Кабінету Міністрів України у підготовці міжнародних договорів України з питань забезпечення національної безпеки в інформаційній сфері, забезпечує їх реалізацію;

17)              здійснює відповідно до законодавства функції з управління об’єктами державної власності, що належать до сфери його управління;

18)              забезпечує підвищення ефективності використання інформаційної інфраструктури в інтересах суспільного розвитку, консолідації українського суспільства, духовного відродження багатонаціонального народу України;

19)              забезпечує удосконалення системи формування, збереження і раціонального використання інформаційних ресурсів, що складають основу науково-технологічного і духовного потенціалу України;

20)              створює умови для забезпечення конституційних прав і свобод людини і громадянина вільно шукати, отримувати, передавати, виробляти і розповсюджувати інформацію будь-яким законним шляхом, отримувати достовірну інформацію про стан навколишнього середовища;

21)              забезпечує конституційні права і свободи людини і громадянина на особисту і сімейну таємницю, таємницю листування, телефонних переговорів, поштових, телеграфних та інших повідомлень, на захист своєї честі та гідності;

22)              укріплює механізми правового регулювання відносин в області охорони інтелектуальної власності, створювати умови для дотримання встановлених законодавством України обмежень на доступ до конфіденційної інформації;

23)              створює умови для гарантування свободи масової інформації і заборони цензури;

24)              вживає заходів щодо виявлення і недопущення пропаганди та агітації, які сприяють розпалюванню соціальної, національної, мовної, расової або релігійної ненависті або ворожнечі;

25)              забезпечує заборону на збір, зберігання, використання і розповсюдження інформації про приватне життя особи без її дозволу та іншої інформації, доступ до якої обмежений законодавством України;

26)              бере участь у зміцненні державних засобів масової інформації, розширенні їх можливостей по своєчасному доведенню достовірної інформації до українських та іноземних громадян;

27)              забезпечує інтенсифікацію формування відкритих державних інформаційних ресурсів, підвищення ефективності їх господарчого використання;

28)              розвиває і удосконалює інфраструктуру єдиного інформаційного простору України;

29)              розробляє механізми входження України з урахуванням національних інтересів до європейського та світового інформаційного простору;

30)              створює умови для розвитку вітчизняної індустрії інформаційних послуг і підвищує ефективність використання державних інформаційних ресурсів;

31)              розвиває виробництво в Україні конкурентоспроможних засобів і систем інформатизації, телекомунікації і зв’язку, розширює участь України в міжнародній кооперації виробників цих засобів і систем;

32)              забезпечує державну підтримку вітчизняних фундаментальних і прикладних досліджень, розробок в сферах інформатизації, телекомунікації та зв’язку;

33)              бере участь у забезпеченні безпеки інформаційних систем, включаючи мережі зв’язку, передусім безпеки первинних мереж зв’язку та інформаційних систем центральних органів державної влади, місцевих органів державної влади, фінансово-кредитної та банківської сфер, сфери господарської діяльності, а також систем і засобів інформатизації озброєння і воєнної техніки, систем управління військами та озброєнням, екологічно небезпечними та економічно важливими виробництвами;

34)              сприяє інтенсифікації розвитку вітчизняного виробництва апаратних і програмних засобів захисту інформації і методів контролю за їх ефективністю;

35)              бере участь у забезпеченні захисту відомостей, що становлять держану таємницю;

36)              сприяє розширенню міжнародного співробітництва України в сфері розвитку і безпечного використання інформаційних ресурсів, протидії загрозі розгортання протиборства в інформаційній сфері;

37)              бере учась в забезпеченні енергоінформаційної безпеки;

38)              виконує інші функції, що випливають з покладених на нього завдань.

5. Держінфомоніторинг України у межах своїх повноважень має право:

1) одержувати в установленому законодавством порядку:

• від центральних органів виконавчої влади та інших державних органів, які відповідно до закону виконують функції регулювання і нагляду за діяльністю суб’єктів первинного інформаційного моніторингу, правоохоронних органів, інших державних органів, органів місцевого самоврядування, а також безоплатно від підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності інформацію (в тому числі ту, що становить банківську або комерційну таємницю, та копії документів, що її підтверджують), необхідну для виконання покладених на нього завдань, зокрема про випадки порушення законодавства суб’єктами первинного інформаційного моніторингу;
• від правоохоронних органів, до яких надходять узагальнені матеріали про інформаційні операції, що становлять або можуть становити загрозу національній безпеці, інформацію про хід опрацювання та вжиття відповідних заходів на підставі зазначених матеріалів;
• від суб’єктів первинного інформаційного моніторингу необхідну для виконання покладених на нього завдань інформацію (в тому числі копії документів, що її підтверджують), пов’язану з інформаційними операціями, що стали об’єктом інформаційного моніторингу, зокрема щодо осіб, організацій, держав, які здійснюють такі операції;

2) здійснювати в установленому законодавством порядку доступ, у тому числі автоматизований, до баз даних суб’єктів державного інформаційного моніторингу, центральних органів виконавчої влади та інших державних органів;

3) залучати до розгляду питань, що належать до його компетенції, спеціалістів державних органів, підприємств, установ та організацій (за погодженням з їх керівниками);

4) у рамках міжнародного співробітництва:

• укладати в установленому законодавством порядку міжнародні договори міжвідомчого характеру з компетентними органами іноземних держав з питань співробітництва в інформаційній сфері;
• здійснювати обмін інформацією з компетентними органами іноземних держав;
• брати участь у міжнародних конференціях, симпозіумах, семінарах, зустрічах, нарадах з питань, що належать до його компетенції.

6. Держінфомоніторинг України здійснює реалізацію покладених на нього завдань у регіонах через утворені ним відповідні структурні підрозділи.

7. Держінфомоніторинг України під час виконання покладених на нього завдань взаємодіє з іншими центральними та місцевими органами виконавчої влади, іншими державними органами, органами місцевого самоврядування, об’єднаннями громадян, а також з компетентними органами іноземних держав та міжнародними організаціями.

8. Держінфомоніторинг України в межах своїх повноважень на основі та на виконання актів законодавства видає накази, організовує і контролює їх виконання.

Нормативно-правові акти Держінфомоніторингу України підлягають державній реєстрації в порядку, встановленому законодавством.

Держінфомоніторинг України в разі потреби видає разом з іншими органами державної влади спільні акти.

9. Держінфомоніторинг України очолює Голова, якого призначає за поданням Прем’єр-міністра України на посаду строком на сім років та звільняє з посади Президент України.

Голова несе персональну відповідальність перед Президентом України і Кабінетом Міністрів України за виконання покладених на Держінфомоніторинг України завдань і здійснення ним своїх функцій.

Голова Держінфомоніторингу України має перших заступників і заступників.

Перших заступників та заступників Голови призначає на посади за поданням Прем’єр-міністра України і припиняє їх повноваження на цих посадах Президент України.

Голова здійснює керівництво Держінфомоніторингом України, розподіляє обов’язки між першими заступниками та заступниками, визначає ступінь відповідальності заступників Голови та керівників структурних підрозділів Держінфомоніторингу України, призначає на посади та звільняє з посад працівників Держінфомоніторингу України, в тому числі за погодженням з Кабінетом Міністрів України — керівників структурних підрозділів Держінфомоніторингу України.

10. Для погодженого вирішення питань, що належать до компетенції Держінфомоніторингу України, обговорення найважливіших напрямів його діяльності в Держінфомоніторингу України утворюється колегія у складі Голови (голова колегії), заступників Голови за посадою, керівників структурних підрозділів Держінфомоніторингу України.

У разі потреби до складу колегії Держінфомоніторингу України можуть входити в установленому порядку інші особи.

Члени колегії затверджуються та увільняються від виконання обов’язків Кабінетом Міністрів України за поданням Голови Держінфомоніторингу України.

Рішення колегії проводяться в життя наказами Держінфомоніторингу України.

11. З метою здійснення перепідготовки та підвищення кваліфікації спеціалістів із забезпечення національної безпеки в інформаційній сфері при Держінфомоніторингу України може утворюватися навчально-методичний центр.

12. Для розгляду наукових рекомендацій та інших пропозицій щодо головних напрямів розвитку системи забезпечення національної безпеки в інформаційній сфері в Держінфомоніторингу України можуть утворюватися наукові, науково-консультативні та інші дорадчі органи.

Склад цих органів та положення про них затверджує Голова Держінфомоніторингу України.

13. Гранична чисельність працівників Держінфомоніторингу України затверджується Кабінетом Міністрів України.

14. Штатний розпис і кошторис видатків Держінфомоніторингу України затверджує його Голова за погодженням з Міністерством фінансів України.

15. Структуру Держінфомоніторингу України затверджує Голова за погодженням з Кабінетом Міністрів України.

Положення про структурні підрозділи Держінфомоніторингу України затверджує його Голова.

16. Держінфомоніторинг України є юридичною особою, має самостійний баланс, печатку із зображенням Державного Герба України і своїм найменуванням, рахунки в органах Державного казначейства України.

Державний секретар

Секретаріату Президента України                                                                   О.Зінченко

Завдання законодавства про національну безпеку

Конституція України створила базу для подальшого розвитку законодавства, одним з напрямків якого є розвиток законодавства про національну безпеку. Воно має базуватися на принципах верховенства права, відповідати чинній Конституції, а також виконувати поставлені задачі:

• концептуалізувати феномен національної безпеки як такої, визначивши її вихідні характеристики, ознаки, чинники загроз та небезпек;
• актуалізувати проблему побудови системи управління національною безпекою як найбільш ефективного засобу забезпечення національних інтересів;
• легітимізувати не лише процес забезпечення національної безпеки, а і функціонування самої системи забезпечення національної безпеки, яка має складатися із державної і недержавної підсистем забезпечення національної безпеки;
• активізувати діяльність уповноважених органів державної влади і недержавних структур в сфері управління національною безпекою;
• закласти фундамент для прогнозованої стабілізації геополітичної ситуації з метою максимальної реалізації українських національних інтересів;
• створити систему моніторингу для відстеження і своєчасної нейтралізації передумов, що створюють загрозу національним інтересам української нації;
• сприяти утворенню гнучкої системи взаємозалежних нормативно-правових актів, реалізація яких забезпечуватиме подальший розвиток України.

Формування законодавства по забезпеченню національної безпеки є необхідною умовою ровитку як держави Україна, так і української нації.

Причини гальмування процесу формування нормативно-правового фундаменту ЗНБ

Слід виокремити основні недоліки законотворчої діяльності у сфері забезпечення національної безпеки:

1)             нездійснення оновлення законів відповідно до змін пріоритетних національних інтересів (стратегічне партнерство з Росією у минулі роки було замінено на євроатлантичну інтеграцію, втім кардинальних змін законодавства, окрім внесення доповнень до воєнної доктрини  не відбулося);

2)             відсутність чіткого механізму моніторингу та наукової експертизи системологами законів, щодо їх відповідності національним інтересам (в Росії функціонує суспільна палата, мета якої аналіз законодавства в сфері національної безпеки на предмет його відповідності національним інтересам. Президент Росії підписує документ лише після його проходження у держдумі, раді федерації і суспільній палаті);

3)             декларативність положень про необхідність забезпечення національної безпеки без чіткого механізму реалізації цих положень (участь громадян і громадських організацій лише декларується, втім реального механізму їх участі не передбачено в жодному законі. Громадян в Україні поза залежністю від його бажання може приймати лише від держави послуги в сфері безпеки);

4)             анемія окремих законів через відсутність норм прямої дії (законодавство в сфері національної безпеки здебільшого носить декларативний характер і не передбачає механізмів його реалізації і контролю. Прикладом, прийнятий ВРУ 19 червня 2003 року ЗУ „Про основи національної безпеки України” не виконує своєї ролі і фактично не діє);

5)             розв’язання за допомогою підзаконних нормативних актів питань, які належать до компетенції законів, що призводить до дисбалансу між Законами і підзаконними нормативними актами (відсутність ієрархічної системи нормативно-правових актів, що регулюють суспільні відносини в сфері національної безпеки призводить до намагання певних суб’єктів врегулювати певні відносини за допомогою не пристосованих для цього правових форм, до одних з яких, належать Положення);

6)             відсутність серед законотворців достатньої кількості професіоналів у сфері національної безпеки, через що окремі закони, маючи „на поверхні” позитивний ефект, насправді можуть шкодити національним інтересам, а отже дестабілізувати СНБ (законодавство в сфері національної безпеки має формуватися відповідно до наукових розробок фахівців відповідних спеціальностей. Не є припустимим видання законів особами, які керуються тимчасовими, власними, подеколи комерційними інтересами);

7)             відсутність чітко сформованої об’єднуючої різні партії та рухи національної ідеї (в Україні поки на жаль спостерігається продукування різного роду фобій: русофобія, євро фобія, втім дійсно національна ідея, реальний і прагматичний націоналізм в Україні поки нерозвинений на достатньому рівні. Відтак постає проблема у формуванні конструктивної ідеології, тобто системі поглядів щодо формування та розвитку української нації відповідно до її власних інтересів з урахуванням загальнолюдських цінностей);

8)             ігнорування необхідності дослідження системних явищ за допомогою адекватного методологічного інструментарію — системного підходу (національна безпека як система здебільшого досліджується за допомогою вивчення окремих її складових, втім сума властивостей її складових не становить властивість самої національної безпеки. Вона являє окремий феномен, відтак потребує власної методології дослідження);

9)              застосування квазінаукових методів, які насамперед, є виявом волі тих чи інших політичних партій і не мають нічого спільного ані з наукою, ані з фундаментальними інтересами нації (відсутність системи знань про національну безпеку, в рамках якої б знайшов повний опис даний феномен, унеможливлює формування уніфікованої методології для аналізу складових національної безпеки, відтак за відсутності критеріїв застосування тих чи інших методів створює підґрунтя для волюнтаристського застосування методів, які відповідають поставленим суб’єктом цілям);

10)          відсутність інформаційно-аналітичного забезпечення (моніторинг, реалізація, супроводження, налагодження зворотного зв’язку, ідентифікація бажаного і реального результату) самої законотворчої діяльності.

Окрім зазначеного, проведений нами структурний та контент-аналіз щодо правової ентропії законодавства в даній області дає підстави вичленувати деякі інші більш конкретні причини, що сприяють процесу гальмування формування правового поля забезпечення національної безпеки. Для об’єктивності вони були диференційовані на причини макро- і мікрорівня.

До основних причин макрорівня належать:

q  невизначеність пріоритетності в прийнятті законодавчих актів, величезна кількість змін і доповнень, відсутність цілісної Державної програми розвитку законодавства, зокрема в сфері національної безпеки;

q  нестабільність і внутрішня суперечливість законодавчих актів і окремих норм щодо врегулювання тих чи інших питань, що належать до сфери національної безпеки;

q  диспропорція в співвідношенні законів і підзаконних актів (законів стосовно національної безпеки набагато менше ніж підзаконних актів, хоча їх кількість має бути адекватною, оскільки підзаконні акти мають врегульовувати конкретні види суспільних відносин, коло яких окреслюється в законів);

q  недостатня наукова обґрунтованість частини законодавчих актів, їхня декларативність і безадресність, відсутність у багатьох законах механізмів реалізації і контролю за їх виконанням;

q  недооцінка питань, пов’язаних із практичною реалізацією прав і свобод людини і громадянина, гарантованих у підписаній в Римі 4 листопада 1950 р. Конвенцією про захист прав і основних свобод людини і т.ін., особливо після вступу до Ради Європи і проголошеного курсу на євроінтеграцію.

Окрім причин макрорівня існують і інші причини — причини мікрорівня, що гальмують процеси формування законодавчого поля в сфері національної безпеки. Це, зокрема:

q  відсутність стрижневого блоку фундаментальних документів: Концепції національної безпеки, відповідних життєво важливим інтересам Доктрин національної безпеки, програм забезпечення тих чи інших видів безпеки. Цей пробіл, на моє глибоке переконання, є концептуальним;

q  невизначеність державної політики, що випливає із зазначеного вище, тому що статус нейтральної держави для України є просто очевидною і нереальною фантазією, яка є відлунням прагнення деяких сил відводити Україні роль на задвірках цивілізації. Водночас зречена бути регіональним лідером Україна не може і не має права бути нейтральною державою. Ми маємо крокувати до НАТО;

q  дисфункція правових норм, що регулюють правовідносини в сфері забезпечення національної безпеки, що кореспондується із відсутністю виробленої державної політики національної безпеки. Велика кількість правових норм, які врегульовують різні суспільні відносини, подеколи створюють механізми взаємообмеження і дисфункції, коли існуюча правова норма не діє через дію іншої норми.

Безумовно, перелік причин можна продовжити, однак я вирішив сфокусувати увагу на головних з них.

Чинники, що впливають на нормотворчість

Окрім причин, на нашу думку, слід також виділити і чинники, що впливатимуть на нормотворчість у сфері забезпечення національної безпеки, серед яких можна виділити наступні:

• здійснення на основі існуючої нормативної бази розподілу функцій між уповноваженими державними органами по ЗНБ;
• удосконалення на основі Конституції України механізмів забезпечення прав і свобод людини;
• переосмислення власної історії на основі психо- і еволюційно-історичних методів, формування національного ідеалу, національної мети, національної ідеї, а також дерева національних інтересів з виділенням серед них пріоритетних, цілеспрямоване формування неоідеології національної безпеки, що у своїй сукупності склало б неопарадигму національної безпеки;
• розвиток міжнародного партнерства з іноземними країнами з питань ЗНБ, а також закладення основ для формування системи регіональної безпеки.

Усвідомлення вагомості цих чинників та їхнього безпосереднього впливу на нормотворчість в сфері забезпечення національної безпеки сприятиме правильному вибору адекватного інструментарію для досягнення поставленої мети. Було б невірним утриматися від включення в даний інструментарій моніторингу ефективності діючого законодавства, прогнозування і моделювання його динаміки і визначення необхідності проведення деяких змін і доповнень. Крізь призму розглянутих проблем можна підтримати думку фахівців з нормотворчості, які вважають, що актуальним для забезпечення ефективного реформування законодавства, відповідно до визначеної на сучасному етапі розвитку мети, є методологічний потенціал Конституції України.

Такою є характеристика лише основних, найбільш принципових недоліків, причин і чинників, що впливають на нормотворчість в сфері забезпечення національної безпеки. Геополітична ситуація в світі є динамічною і відставання або запізнення у розробленні нормативно-правової бази щодо регулювання суспільних відносин в сфері національної безпеки є певним чином зрозумілим. Разом з цим, надмірне запізнення, а більше того свідоме гальмування розроблення нормативно-правової бази регулювання даних відносин завдає суттєвої шкоди державі, знецінює її державний суверенітет, значно ускладнює її поступ до структур загальноєвропейської безпеки.

Відсутність методологічно оновленої концепції національної безпеки спричинила цілу хвилю негативних явищ: це і корупція, і формування кіберзлочинності, і відмивання брудних грошей, і нелегальна міграція, і тероризм, і наркозлочинність. Більше того, на міжнародній арені, ще досі не сформовано ставлення до України, і це, передусім, пов’язано із відсутністю проголошеної позиції України, її національних інтересів, пріоритетів, а звідси і партнерів.

Подолання недоліків у сфері забезпечення національної безпеки вбачається передусім в необхідності мати чітку концептуальну основу прийняття законів в сфері національної безпеки по логічній схемі і послідовності.

По-перше, потребує прийняття КНБ, а не закон. КНБ є центральним документом в сфері національної безпеки, а закон у даному випадку слугує лише правовою формою його легітимації. Відтак це має бути Концепція національної безпеки, затверджена законом..

По-друге, потребує формування нового інституту національної безпеки — доктринального. Це означає, що український законодавець має увести в законодавчий обіг такий вид нормативно-правового документу, як Доктрина.

По-третє, постає необхідність у розробленні законів, які б доводили до кінця регулювання питань в життєво важливих сферах національної безпеки.

По-четверте, потребують прийняття нові КПК і ЦПК, які, продовжуючи лінію груп законів, зазначених вище, стануть логічним обґрунтуванням усієї системи нормативно-правового забезпечення національної безпеки.

Звичайно, що окреслена логічна схема не претендує на універсальність, водночас я прагнув продемонструвати власне бачення, алгоритм, який охоплює методологічний рівень, рівень регулювання суспільних відносин в сфері національної безпеки в період глобалізації.

Продовжити розгляд даної теми здається доречним через окреслення напрямів і пріоритетів розвитку законодавства в сфері забезпечення національної безпеки.

Ученим правознавцями виділяється дві групи таких напрямків і пріоритетів. Перша з них стосується змісту, а друга — системи законодавства .

За змістом, відповідно до приведених чинників впливу на розвиток законодавства в даній області, є прийняття, згідно з проголошеним Президентом України стратегічним курсом на вступ до НАТО, методологічно і концептуально оновленої Концепції національної безпеки, доктрин по усім видам безпеки, які б конкретизували викладені в Концепції положення, програм, що розвивають і уточнюють положення, викладені в доктрині, а також пакету законів, серед яких чільне місце посідає оновлений Закон України „Про національну безпеку України”, „Про недержавне забезпечення національної безпеки України”.

Динамічний розвиток законодавства не може відбуватися без його внутрішнього упорядкування — стан цілісності є властивим будь-якій системі, що функціонує в межах заданих просторово-часових параметрів. Цим обумовлена друга група напрямів і пріоритетів у структурному удосконаленні системи законодавства в аналізованій сфері.

Як відзначають експерти, принципове значення в становленні нової системи законодавства відіграють процеси його інтеграції і диференціації. Інтеграція спрямована на посилення взаємозв’язку і взаємодії всіх областей законодавства в напряму становлення його як системи. Диференціація полягає у розгалуженні законодавства, зародженні нових його областей, нових видів кодификації і виявляється у внутрішньому розмежуванні законодавства на матеріальне і процесуальне, публічне і приватне і т.ін.

Дуалізм процесів інтеграції і диференціації законодавства в розглянутій сфері обумовлює наступні напрями його розвитку:

q  активізація розвитку базових галузей законодавства в сфері забезпечення національної безпеки — міжнародного права, кримінального, цивільного тощо;

q  формування нових процесуальних областей законодавства, насамперед, оперативно-розшукового, розвідувального та контррозвідувального;

q  забезпечення єдності регулятивного й охоронного законодавства, створення дієвого механізму реалізації і контролю за виконанням прийнятих законів;

q  синергетичний підхід при прийнятті законодавчих актів.

Засоби забезпечення законотворчої діяльності

Для втілення і реалізації зазначених напрямів і пріоритетів постає потреба в окресленні засобів забезпечення даної діяльності.

До основних засобів забезпечення законотворчої діяльності в сфері ЗНБ можна віднести:

• радикальну активізацію проведення наукових досліджень чинного законодавства і практики його застосування для обґрунтування потреби в розробці нормативно-правового поля забезпечення національної безпеки;
• консультування при прийнятті будь-якого нормативного акта загальної системи правового поля ЗНБ як із практичними працівниками, так і з науковцями;
• проведення експертизи законодавчих актів щодо їх відповідності національним інтересам і впливу на стан національної безпеки;
• проведення соціологічних досліджень по зазначених питаннях;
• проведення моніторингу законодавства щодо його відповідності інтересам національної безпеки;
• аналіз вітчизняного і зарубіжного законодавства щодо застосування кримінально-правових норм, які передбачають відповідальність за вчинення злочинів, що посягають на основи національної безпеки;
• розроблення моделей і прогностичних сценаріїв, моніторинг розвитку законодавства в даній сфері;
• розробка наукових основ реалізації державної стратегії національної безпеки;
• проведення незалежної наукової експертизи нормативних актів у розглянутій сфері із залученням у разі потреби іноземних фахівців.

Таким чином, напрям законотворчого руху має відбуватись в межах наступних координат.

1. 1.      Прийняття Концепції національної безпеки.

КНБ — система поглядів на вирішення проблем забезпечення національної безпеки, сукупність понять і зв’язків між ними, яка визначає основні напрями розвитку і характеристики національної безпеки. КНБ на відміну від стратегії національної безпеки носить принциповий, більш загальний, основоположний характер. Більшість розвинених держав мають власну КНБ і науковий підхід до організації управління в сфері національної безпеки потребує свідомого її формування. У ній мають бути відображені наукові рекомендації і конкретні умови функціонування СНБ, що дозволяє у систематизованому вигляді враховувати чинники, які є критичними, вирішальними і найбільш важливими.

Структура документу:

q  преамбула;

q  розкриття геостратегічної позиції держави в світі;

q  визначення національних цілей та інтересів;

q  окреслення союзників і партнерів;

q  визначення реальних і потенційних викликів, загроз та небезпек національній безпеці України;

q  визначення механізму (цілі, функції, принципи та методи) управління системою національної безпеки;

q  окреслення політики національної безпеки та основних напрямів її забезпечення;

q  визначення статусу держави та загальної стратегії забезпечення національної безпеки (оборонна, активна оборонна, наступальна тощо)[1].

1. 2.      Прийняття Доктрин національної безпеки.

Доктрина національної безпеки — сукупність офіційних поглядів на мету, функції, принципи та методи забезпечення національної безпеки України в конкретній сфері життєдіяльності.

Кількість Доктрин обумовлена кількістю найбільш важливих сфер життєдіяльності, котрі зазначені в Концепції.

На сьогодні можна говорити про необхідність прийняття наступних доктрин:

1)                  Доктрина інформаційної безпеки,

2)                  Доктрина екологічної безпеки,

3)                  Доктрина економічної безпеки,

4)                  Доктрина науково-технологічної безпеки,

5)                  Доктрина соціальної та гуманітарної безпеки,

6)                  Доктрина прикордонної  безпеки,

7)                  Доктрина воєнної безпеки,

8)                  Доктрина геополітичної безпеки,

9)                  Доктрина духовно-інтелектуальної безпеки

10)              Доктрина техногенної безпеки.

Структура доктрини:

Доктрина структурно має складатися з Преамбули, основної частини і епілогу. У свою чергу основна частина, ураховуючи існуючі напрацювання з даного питання, має складатися з декількох блоків.

У першому блоці доцільно викласти наступні фундаментальні, базові положення:

• окреслити правовідносини (екологічні, інформаційні, технологічні тощо) у конкретній сфері національної безпеки і на їх підставі визначити національні інтереси саме у цій сфері;
• відповідно до окреслених національних інтересів визначити конкретні загрози безпеці у цій сфері та їх джерела;
• надати характеристику сучасного стану безпеки у конкретній сфері життєдіяльності і намітити основні завдання по її забезпеченню.

У другому блоці необхідно проаналізувати методи забезпечення безпеки у конкретній сфері життєдіяльності:

?     загальні методи забезпечення безпеки;

?     особливості забезпечення безпеки у різних сферах суспільного життя;

?     міжнародне співробітництво в сфері забезпечення безпеки.

Третій блок присвячується окресленню державної політики забезпечення безпеки у конкретній сфері, відповідно він міститиме наступні елементи:

• основні положення державної політики забезпечення безпеки;
• першочергові заходи по реалізації державної політики забезпечення безпеки.

У четвертому блоці доцільно окреслити систему забезпечення національної безпеки, передбачивши розкриття наступних напрямів:

?     зміст системи забезпечення національної безпеки;

?     її функціональне призначення саме в аналізованій сфері життєдіяльності;

?     організаційна структура системи забезпечення безпеки в цій сфері життєдіяльності.

Жодна доктрина національної безпеки не може претендувати на наукове передбачення довгострокових результатів перетворення системи національної безпеки країни на підставі неї.

Тому слід акцентувати увагу на характерних особливостях побудови даних доктрин:

—      Доктрина розвиває Концепцію національної безпеки стосовно конкретної сфери життєдіяльності (екологічної, інформаційної, технологічної тощо);

—      Доктрина не може суперечити Конституції України та Концепції національної безпеки України;

—      реалізація першочергових заходів по забезпеченню безпеки, перерахованих у Доктрині, передбачає видання законів і розроблення відповідних державних програм;

—      конкретизація деяких положень Доктрини стосовно окремих сфер діяльності суспільства і держави може здійснюватися у відповідних документах, які затверджує Президент України.

ВИСНОВКИ

Підбиваючи загальний підсумок сказаному, хотів би помітити, що розроблення концептуальних основ формування нормативно-правового поля забезпечення національної безпеки є одним з наріжних каменів становлення незалежної і суверенної України. Головна мета даного дослідження полягала в тому, щоб сфокусувати увагу на концептуальних основах нормативно-правового забезпечення національної безпеки. Визнаю, що деякі питання можуть носити дискусійний характер, разом з тим це обумовлено складністю і багатогранністю, а також недостатньою вивченістю розглянутої проблематики. Нормативно-правове забезпечення національної безпеки є цементуючою його основою, через що основну увагу було зосереджено на аналізові вкрай важливих питань визначення фундаментальних основ впровадження й організації функціонування системи норм права по забезпеченню національної безпеки України.

Наслідком теоретичних напрацювань автора стало вироблення моделі ієрархічної системи нормативно-правових актів, що регулюють суспільні відносини в сфері національної безпеки, яка має наступний вигляд:

1)      Концепція національної безпеки України, затверджена законом;

2)      Доктрини національної безпеки, затверджені законом;

3)      Закони України „Про основи національної безпеки України”, „Про недержавне забезпечення національної безпеки України” тощо;

4)      Укази та розпорядження Президента України;

5)      міжнародні договори, міжнародно-правові звичаї та рішення міждержавних (міжурядових організацій);

6)      постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України;

7)      міжвідомчі нормативні джерела (накази, інструкції тощо);

8)      нормативно-правові акти міністерств та інших органів виконавчої влади (накази, інструкції, положення, постанови, програми, листи, статути тощо);

9)      локальні нормативні акти;

10)  нормативні договори та звичаї.

Зрештою, прийняття пакету нормативно-правового системного забезпечення національної безпеки має стати знаковою подією, закласти динаміку у процес реструктуризації права, побудувати систему із розрізнених компонентів, ієрархію з різнопідпорядкованих елементів, а взагалі — створити порядок із хаосу.

Ураховуючи той факт, що останнім часом у нашій державі відбувається усвідомлення необхідності існування недержавної складової забезпечення національної безпеки України, автор пропонує власне бачення проектів: „Доктрини недержавного забезпечення національної безпеки України” і Закону України „Про недержавне забезпечення національної безпеки України”.

Відповідно до усвідомлення реалій формування інформаційної цивілізації автором пропонується проект Департаменту інформаційного моніторингу.

Помічник-консультант

Народного депутата України

кандидат юридичних наук                                                                                             В.А.Ліпкан

Верховна Рада України

ВИСНОВОК

на проект Закону України

„Про Службу зовнішньої розвідки України”

Проектом пропонується визначити правові основи організації та діяльності створеного Указом Президента України від 14.10.2004 р. № 1239 на базі Департаменту розвідки та розвідувальних підрозділів регіональних органів СБУ окремого органу зовнішньої розвідки – Служби зовнішньої розвідки (СЗР).

У цілому підтримуючи мету проекту, вважаємо за необхідне висловити до нього певні зауваження.

До статті 1

1.  У першому абзаці цієї статті зазначено, що СЗР здійснює розвідувальну діяльність в інтересах національної безпеки. Це є не коректним, оскільки в Законі України „Про розвідувальні органи України” розвідувальна діяльність визначається як діяльність  спеціальних  органів державної  влади,  спрямована  на  захист  національних  інтересів України від зовнішніх загроз, сприяння  формуванню  і  реалізації державної політики у сферах національної безпеки і оборони. Відтак, використовуючи догматико-юридичний та семантичний аналіз по тексту потрібно розуміти: СЗР здійснює захист національних інтересів в інтересах національної безпеки. Це є нонсенсом.

2.  Визначення поняття розвідувальної діяльності у проекті ЗУ „Про внесення змін до деяких законів України (стосовно розвідувальних органів)” взагалі не піддається концептуалізації, оскільки не відповідає ніяким правилам логіки. Так, розвідувальна діяльність визначається як діяльність, яка здійснюється спеціальними засобами і методами з метою забезпечення визначених законодавством споживачів розвідувальною інформацією, сприяння реалізації та захисту національних інтересів і протидії зовнішнім загрозам національній безпеці України. Під таке визначення підпадає діяльність будь-яких суб’єктів щодо забезпечення споживачів інформацією. Більше того, забезпечення інформацією не є самоціллю, а розвідка не виступає власністю споживачів інформації. Головна вада цього визначення полягає у його абсолютній неадекватності змісту розвідувальної діяльності, яка полягає у: 1) добуванні матеріалу на місті (легальними і нелегальними шляхами), 2) складанні розвідувальної інформації і 3) розсиланні її зацікавленим особам. Відтак потрібно говорити про певно коло визначених суб’єктів, специфічний вид діяльності, суб’єктів споживання інформації, а також національні інтереси, які не мають обмежуватися лише зовнішньою сферою. Демаркаційна лінія між розвідкою і контррозвідкою полягає не у тому, що розвідка здійснюється у сфері зовнішньої безпеки, а контррозвідка  у сфері внутрішньої. Критерій розмежування перебуває в іншій площині: розвідка полягає у добуванні інформації, а контррозвідка у виявленні діяльності розвідувальних органів інших країн. Відтак, розвідка може здійснюватися всередині країни.

3.  Далі у цьому ж абзаці перераховуються сфери життєдіяльності, в яких здійснюється розвідувальна діяльність. Логіка обрання саме даних сфер потребує принаймні обґрунтування, а в цілому викликає сумнів, оскільки в Законі України „Про основи національної безпеки України” виділяють 9 найбільш важливих сфер життєдіяльності: зовнішньополітична, сфера державної безпеки, воєнна та сфера безпеки державного кордону, внутрішньополітична, економічна, соціальна та гуманітарна, науково-технологічна, екологічна, інформаційна. Відтак, поза увагою залишені сфери, які виділені нами курсивом. Більше того, законодавець окремо виділив такі сфери як зовнішньополітична, внутрішньополітична та сфера державної безпеки, тому є не зрозумілим, про що йдеться як в проекті закону про СЗР, так і в Законі України „Про розвідувальні органи України”, коли вживається термін „політична сфера”. Використання положень ст. 6 Закону України „Про розвідувальні органи України” стосовно СБУ, які відтворені у першому абзаці, є не зовсім коректним, оскільки СЗР становить собою вже не структурний підрозділ СБУ, а є самостійним державним органом спеціальної компетенції.

4.  Із порушенням формальної логіки у цьому ж абзаці СЗР, окрім зазначення на завдання щодо здійснення розвідувальної діяльності у сферах життєдіяльності, пропонується брати участь у боротьбі з тероризмом, міжнародною організованою злочинністю, забезпеченні безпеки установ і громадян України за кордоном. Це є неправильним, оскільки перераховані напрями є конкретними завданнями, що спрямовані на реалізацію мети функціонування СЗР: забезпечення національної безпеки через проведення розвідувальної діяльності. Доцільним за даного випадку вважається утриматися від перерахування конкретних напрямів при визначенні загальної мети функціонування даного підрозділу. Логічно перший абзац можна викласти у наступній редакції:

Служба зовнішньої розвідки (далі — СЗР) є спеціальним органом державної влади, який здійснює розвідувальну діяльність з метою забезпечення національної безпеки України.

5.  Стосовно назви статті: вона не відповідає логіці і внутрішньому її наповненню. Відповідно до правил юридичної техніки у даній статті має визначатися мета створення даного органу. Преамбула Закону виражає потребу у врегулюванні суспільних відносин за допомогою норм права, зокрема у даному випадку — законом. А у першій статті має йтися про мету створення даного органу, яка є опосередкованою цими суспільними потребами. Отже, у першій статті не може йтися про статус, оскільки статус є похідним від мети і завдань. Пропонується змінити назву статті на:

Стаття 1.  „Служба зовнішньої розвідки України”.

6.  Останній абзац цієї статті про те, що СЗР є правонаступником розвідувального органу СБУ пропонуємо включити до Прикінцевих положень проекту: за правилами законотворчої техніки саме до Прикінцевих положень включаються всі необхідні приписи щодо правонаступництва тих чи інших органів.

7.  Плутанина із термінологією в Законі є наслідком нелогічного її викладу в інших Законах, зокрема „ Про розвідувальні органи України”, „Про контррозвідувальну діяльність”, „Про основи національної безпеки України”; неадекватності проголошеної в Указі Президента України „Питання Апарату Ради національної безпеки і оборони України” структури Апарату РНБОУ закріпленим у Законі України „Про основи національної безпеки України” найбільш важливим сферам життєдіяльності.

Відповідні терміни у цих Законах і проектах підлягають обов’язковій уніфікації із внесенням адекватних змін до чинного і врахування у проектах нового законодавства.

До статті 2

1.  Вважається недоречним зазначення на окремий закон в переліку законів України, що складають правову основу діяльності Служби, оскільки, прикладом, висхідним законом для будь-якого державного органу, що здійснює забезпечення національної безпеки є Закон України „Про основи національної безпеки України”. На наш погляд, доречно використати більш загальну і уніфіковану формулу:

     Правову основу діяльності Служби становлять Конституція України, цей та інші закони, постанови Верховної Ради України, укази та розпорядження Президента, постанови Кабінету Міністрів України, чинні міжнародні договори України, згода  на обов’язковість яких надана Верховною Радою, а також    прийняті  відповідно до них інші нормативно-правові акти.

До статті 3

1.      В абзаці 3 при перерахуванні сфер, в яких здійснюються спеціальні заходи на підтримку національних інтересів і державної політики, спостерігається невідповідність як з ієрархію, так і з самим переліком сфер, визначених у ст. 1. Зокрема, з’являється нова сфера: воєнна, втім, зникає така сфера, як науково-технологічна. З метою уникнення колізій нами пропонується не конкретизувати перелік сфер, в яких може вестися розвідувальна діяльність.

2.      Зміцнення обороноздатності, економічного та науково-технічного розвитку на наш погляд, є окремими завданнями, тому не доцільно їх перераховувати через кому в абзаці 3, а винести окремо у 4 абзац.

3.      Закон України „Про розвідувальні органи України” є системоутворюючим елементом в системі нормативно-правових актів, що регулюють відносини в сфері розвідки. Відтак у статті 3 має йтися про завдання саме СЗР, а не усіх розвідувальних органів, оскільки за виключенням 6 та 7 абзаців дана стаття повністю дублює положення ст. 4 Закону України „Про розвідувальні органи України”.

4.      Зважаючи на те, що Служба навіть у своїй назві має атрибутивний компонент, який визначає її зовнішню спрямованість, то вона має простежуватися і по змісту завдань. Так, в абзаці 5 вказується на таке завдання як участь у боротьбі з тероризмом. Відповідальність за вчинення терористичного акту передбачена у ст. 258 КК України, у Главі Злочини проти громадської безпеки, яка є складовим елементом державної безпеки. Виходячи з переліку сфер життєдіяльності, в яких може здійснюватися діяльність Служби, боротьба з тероризмом не входить до їх компетенції, оскільки сфера державної безпеки як об’єкт розвідувальної зацікавленості у ст. 1 не передбачена. Більше того, не враховано останніх тенденцій щодо збільшення рівня злочинів, пов’язаних із торгівлею людьми, відмиванням коштів, здобутих злочинним шляхом. Через що, абзац 5 доцільно викласти у наступній редакції:

боротьба з міжнародним тероризмом, транснаціональною організованою злочинністю,  незаконним обігом наркотичних засобів, торгівлею людьми, відмиванням коштів, здобутих злочинним шляхом, незаконною торгівлею зброєю і технологією її виготовлення, незаконною міграцією.

5.      В абзаці 2 серед споживачів розвідувальної інформації  доцільно зазначити на Секретаря Ради національної безпеки і оборони України, оскільки даний орган виступає єдиним координаційним органом у сфері забезпечення національної безпеки. Поряд з цим, у статті 10 прямо зазначено на таку форму контролю за Службою як Президентський контроль через РНБОУ. Пропозиція: абзац 2 після слів Прем’єр-Міністра України додати словами

Секретаря Ради національної безпеки і оборони України.

Вважаємо за доцільне окреслити принципи діяльності Служби, оскільки вона становить собою окремий розвідувальний орган, у той же час не є єдиним розвідувальним органом, а відтак має власні специфічні особливості, що різнять її від інших суб’єктів розвідувальної діяльності. Структурно дана стаття має бути розташована після визначення завдань Служби, тобто відповідно до даного проекту — ст. 4.

До статті 4

1.  У ч. 3 доцільно зазначити на можливість Президента не лише визначати, а й затверджувати організаційну структуру Служби.

2.  Статті 4 і 5 можуть бути об’єднані в одну статтю Відповідно назва статті може бути:

Стаття 4. Організація Служби.

1.   Абзац 3 слід викласти в наступній редакції: Організаційна   структура і штатна чисельність Служби визначаються і затверджуються Президентом і Верховною Радою України в   порядку,  встановленому Конституцією України.
2.   Не зовсім коректним є застосування терміну „підрозділи регіонального базування”. Даний термін принаймні має бути пояснений, оскільки у чинному законодавстві є лише термін „регіональні органи”, зокрема в Законі України „Про Службу безпеки України” (ст. 11).
3. У законі немає ніякої потреби точно вказувати навіть загальну чисельність особового складу, оскільки це свідчитиме про можливості України щодо формування розвідувальних позицій для забезпечення політики національної безпеки. Ані в Законі України „Про міліцію”, ані в Законі України „Про Службу безпеки України” не вказано загальну чисельність, йдеться лише про структуру, підпорядкованість тощо. Чисельність обумовлена потребами в забезпеченні національної безпеки і реальною здатністю і можливістю щодо їх реалізації.
4.   Щодо форми цієї статті, то вона не може бути таємною.
5.      Відповідно до ч.2 ст. 21 Закону України „Про розвідувальні органи України” заходи соціального захисту мають бути  уніфікованими  для співробітників розвідувальних органів незалежно  від  їх  відомчої належності. Відтак ч.2,3,4 Закону про СЗР суперечать ст. 21 вищезгаданого закону, оскільки створюють окремий соціальний захист для одного із суб’єктів розвідувальної діяльності.

До статті 5

1.  У законі немає ніякої потреби точно вказувати навіть загальну чисельність особового складу, оскільки це свідчитиме про можливості України щодо формування розвідувальних позицій для забезпечення політики національної безпеки. Ані в Законі України „Про міліцію”, ані в Законі України „Про Службу безпеки України” не вказано загальну чисельність, йдеться лише про структуру, підпорядкованість тощо. Чисельність обумовлена потребами в забезпеченні національної безпеки і реальною здатністю і можливістю щодо їх реалізації.

2.  Щодо форми цієї статті, то вона не може бути таємною.

До статті 9

1.       Відповідно до ч.2 ст. 21 Закону України „Про розвідувальні органи України” заходи соціального захисту мають бути  уніфікованими  для співробітників розвідувальних органів незалежно  від  їх  відомчої належності. Відтак ч.2,3,4 Закону про СЗР суперечать ст. 21 вищезгаданого закону, оскільки створюють окремий соціальний захист для одного із суб’єктів розвідувальної діяльності.

Висновок: частини 2- 4 потрібно видалити.

До статті 10

1.  Контроль за діяльністю СЗР може здійснюватися не лише Президентом, а й комітетами Верховної Ради України, Рахунковою палатою Верховної Ради України.
2.  Доцільно передбачити здійснення не лише контролю, а й прокурорського нагляду.

3. Абзац другий не несе змістовного навантаження. На нашу думку, його недоцільно залишати у запропонованому вигляді.

Загальні зауваження.

Даний закон фактично відбиває позицію лише одного суб’єкта розвідувальної діяльності: СЗР, що може створити підґрунтя для дублювання певних повноважень, порушення балансу розвідувальних сил у розвідувальному середовищі України. Слабким місцем закону є відсутність положень щодо взаємодії і координації з іншими суб’єктами розвідувального співтовариства України, а також розвідувальними службами іноземних країн. Сучасний світ ставить нові вимоги до спеціальних служб, одна з яких можливість здійснювати обмін значущою інформацією зі спеціальними та іншими службами іноземних держав (структур). Це в законі абсолютно не враховано.

З цією метою архітектуру даного закону доцільно обов’язково доповнити відповідними нормами за двома напрямами: 1) взаємодія із власними розвідувальними суб’єктами; 2) взаємодія із аналогічними та іншими структурами за кордоном.

При розробці даних статей доцільно враховувати найбільш важливі сфери життєдіяльності, перераховані в Законі України „Про основи національної безпеки і оборони України”, а також той факт, що один суб’єкт не обов’язково має бути монополістом щодо здійснення розвідувальної діяльності у тій чи іншій сфері. Головним критерієм ефективності виступає забезпечення надійного рівня національної безпеки, за якого були б створені необхідні та достатні умови для реалізації національних інтересів.

Узагальнюючий висновок: за результатами розгляду у першому читанні законопроект може бути прийнятий за основу з урахуванням висловлених зауважень і пропозицій.

Народний депутат

Верховної Ради України                                                       С.А. Жижко

Помічник-консультант

народного депутата

кандидат юридичних наук                                           В.А.Ліпкан