ЖИТТЄВО ВАЖЛИВА ІНФРАСТРУКТУРА: ПІДХОДИ ДО РОЗУМІННЯ НОВОГО КОНЦЕПТУ

Надруковано: Зубко Г.Ю. Життєво важлива інфраструктура: підходи до розуміння нового концепту. Visegrad Journal on Human Rights. 2019. № 4. С. 83-89.

 

 

Зубко Георгій Юрійович,

голова Інституту інфраструктурної політики ГОСЛ,

кандидат юридичних наук

 

 

Анотація

У статті формується наукова аргументація щодо необхідності розроблення категорійно-понятійної системи теорії інфраструктурної політики із застосуванням методів правничої герменевтики, юридичної компаративістики, методології міждисциплінарного підходу. На підставі аналізу ключового концепту «життєво важлива інфраструктура», подано аргументацію щодо необхідності застосування коректної наукової методології пери формуванні не лише окремих понять, а категорійно-понятійних рядів. Наведено аргументи щодо доцільності використання методів гіперзв’язків для уніфікації категорій та понять з подальшою їх легітимацією в нормативно-правових актах. З урахуванням сучасних трендів глобалізації, ускладненням структурі життєво важливих систем та розвитку інфраструктурних відносин , висновується про необхідність розроблення та провадження в науковий обіг поняття «життєво важлива інфраструктура» замість терміну «критична інфраструктура». Подані теоретичні судження тісно пов’язані із практичною необхідністю формування системи адміністративно-правового регулювання державної інфраструктурної політики.

Ключові слова: життєво важлива інфраструктура, адміністративно-правове регулювання державної інфраструктурної політики, державна інфраструктурна політика, інфраструктурні правовідносини, об’єкти життєво важливої інфраструктури, правнича герменевтика, методологія теорії інфраструктурної політики, організаційно-функціональна модель, правовий вимір державної інфраструктурної політики, державно-приватне партнерство

 

Актуальність теми

Актуальність дослідження змісту завдань державної інфраструктурної політики (далі — ДІП) обумовлена необхідністю не лише збереження стійкості та сталості об’єктів інфраструктури, а й формування умов для належного виконання ними своїх функцій, а також розвитку держави.

У згаданому аспекті доцільно звернути свою увагу на фундаментальні питання дефініційного характеру, які, чомусь, у більшості нинішніх публікацій, подаються майже аксіоматично. Це передусім такі:

1)    аксіоматичність застосування терміна «критична інфраструктура»;

2)    тиражування терміну «захист критичної інфраструктури» для позначення комплексу заходів з реалізації державної інфраструктурної політики;

3)    калькування з іноземної мови терміну «сектор інфраструктури».

Я порушую дані питання через те, що навіть і зараз у поважних публікаціях пропонується без належного теоретичного обґрунтування ототожнювати окремі терміни один із одним. Так, в одній з останніх публікацій НІСД прямо зазначено: «З огляду на це в різних країнах (і навіть в одній, але в різні періоди часу) в офіційних документах можна натрапити на терміни «критична інфраструктура», «національна критична інфраструктура», «національна інфраструктура», натомість: «державна система захисту критичної інфраструктури». Хоча, як правило, йдеться про одне й те саме поняття і маються на увазі аналогічні цілі та завдання щодо критичної інфраструктури» [1].

До найбільш помітних дослідників окремих фрагментів цієї системної тематики я можу віднести таких дослідників, як: В. В. Бєгун, Д. С. Бірюков, Д. Г. Бобро, А. Бочков, В. П. Горбулін, О. В. Євдін, В. А. Заславський, С. П. Іванюта, С. І. Кондратов, А. О. Корченко, А. О. Мороз, Є. Степанова, О. М. Суходоля, С. С. Теленик та ін.

Відзначаючи актуальність з’ясування змісту та запровадження нового концепту, я зосереджу власну увагу на розробленні теоретичних засад теорії державної інфраструктурної політики, зокрема на питаннях будови категорійно-понятійного апарату.

Мета статті полягає у формуванні засад побудову категорійно-понятійної системи теорії інфраструктурної політики, а також впровадження в науковий обіг поняття «життєво важлива інфраструктура». Для досягнення проголошеної мети були поставлені та вирішені такі завдання: 1) визначити зміст поняття «критична інфраструктура»; 2) із застосуванням методів правничої герменевтики, юридичної компаративістики формально-юридичного та логіко-догматичного підходів довести недоцільність і некоректність застосування даного терміну для опису явищ та тенденцій в інфраструктурному середовищі; 3) науково обґрунтувати необхідність впровадження у науковий обіг поняття «життєво важлива інфраструктура».

Виклад матеріалу

Проведене мною дослідження, а також власний практичний досвід, дозволяють висловити альтернативну існуючій в сучасній науковій парадигмі думку щодо доцільності використання терміну «життєво важлива інфраструктура». Адже саме даний термін відображає суть і зміст описуваного явища.

Ідеалізовані об’єкти та наукові факти і закони виражаються у формі понять, котрі дозволяють в ідеалізованому, абстрактному вигляді уявити собі ті чи інші сторони реалізації ДІП як самодостатнього явища об’єктивної реальності, виокремити суттєві елементи та їх взаємозв’язок. Саме у таких поняттях фіксуються та узагальнюються результати наукового пошуку [2, с. 92].

Звичайно, що допоки не розроблено теорію інфраструктурної політики, не консолідовано понятійний апарат в якості єдиної несуперечливої системи понять, що описуються явища у сфері інфраструктури, складно говорити про ефективність адміністративно-правового регулювання ДІП. Корисним є застосування міждисциплінарного підходу, водночас, почасти за умови порушення логіки дослідження, його вульгарне застосування призводить до фривольної інтерпретації та неорганічної імплементації окремих понять, які не описують сферу інфраструктурних відносин, а є штучним і подеколи надуманим пристосуванням існуючого терміну до даної сфери. Такий підхід на мій погляд не є конструктивним.

При формуванні термінологічної або категорійно-понятійної системи, на мій погляд, доцільно зважати на наступні чинники суто теоретичного характеру [2, с. 93].

По-перше, діалектичний взаємозв’язок і взаєморозвиток понять об’єктивно відбиває реальність і суперечність реалізації ДІП як самостійного виду державної політики.

По-друге, дані поняття мають бути відображені у мовних одиницях, які можуть визнаватися термінами юридичної науки, якщо вони точно відбивають співвідношення явищ і процесів, що становлять процес реалізації інфраструктурної політики, а зміст понять, своєю чергою, розкривається через їх визначення.

По-третє, поняття та категорії, що описують явища та тенденції, мають становити єдину несуперечливу систему, перебувати у взаємозв’язку з іншими. В ієрархічності будови понять, які відрізняються одне від одного за обсягом, мірою абстрактності та іншими рисами, відображений системний характер самого процесу реалізації ДІП як явища суспільного життя, що перебуває в об’єктивній залежності від інших явищ.

Якщо ж проаналізувати ключові категорії та поняття, якими послуговуються маститі автори, досліджуючи різноманітні аспекти державної інфраструктурної політики, то можна знайти чимало суперечностей як теоретичного, так і методологічного змісту.

Зокрема, визначення поняття «критичної інфраструктури», через поняття «життєво важливий» знаходимо у щорічному посланні Президента України до ВРУ 2017 року, де поняття критичної інфраструктура визначено як об’єкти, системи, мережі та ресурси, порушення функціонування або неможливість доступу до яких упродовж навіть короткого часу викликає тяжкі наслідки, спричинені неотриманням послуг та / або перериванням у здійсненній функцій, що є життєво важливими для безпечного й сталого існування населення, суспільства і держави [3, с. 57]. Аналогічний підхід дублюється і в іншій роботі [4]. Тобто поняття «критичний» описується за допомогою іншого поняття «життєво важливий».

Така ж тенденція щодо визначення поняття «критичний» через поняття «життєво важливий» зберіглася і у Щорічному посланні Президента України до ВРУ 2018 року, в якій зазначено, що запровадження концептуальних підходів до забезпечення функціонування життєво важливих для населення, суспільства та держави об’єктів і систем на базі концептів захисту, безпеки та стійкості критичної інфраструктури вимагає виведення управління сектором безпеки держави на якісно новий рівень, який передбачає прийняття рішень щодо критичної інфраструктури на основі ризик-орієнтованих підходів [5, с. 320-321].

Автори аналітичної доповіді «Організаційні та правові аспекти забезпечення безпеки і стійкості критичної інфраструктури України», визначають, що критична інфраструктура – системи, мережі, об’єкти, ресурси (як фізичні, так і віртуальні чи інформаційні), які забезпечують реалізацію життєво важливих функцій та послуг (виділено мною — Авт.) і мають настільки велике значення, що їх знищення, пошкодження або виведення з ладу призведе до найсерйозніших негативних наслідків для життєдіяльності населення, суспільства, соціально-економічного розвитку країни, обороноздатності держави та забезпечення національної безпеки [1, с. 220].

Тим більше, що далі автори надають авторські визначення таких понять :

життєво важливі послуги – послуги, які забезпечуються державними установами, підприємствами та організаціями будь-якої форми власності, збої та переривання у наданні яких призводять до швидких негативних наслідків для населення, суспільства, соціально-економічного стану та національної безпеки [1, с. 221];

життєво важливі функції – функції, які виконують державні органи, державні установи, підприємства та організації будь-якої форми власності, порушення яких призводить до швидких негативних наслідків для населення, суспільства, соціально-економічного стану та національної безпеки [1, с. 221].

Фактично, застосування формально-догматичного підходу, а також методів правничої ґерменевтики дозволяє реконструювати поняття, замінивши терміносполуку «життєво важливих функцій та послуг» на пропоновані авторами даної доповіді визначення даних понять. Наслідки застосування мною даної процедури мають наступний вигляд:

критична інфраструктура — системи, мережі, об’єкти, ресурси (як фізичні, так і віртуальні чи інформаційні), які забезпечують реалізацію послуг, які забезпечуються і функцій, які виконують державні органи, установи, підприємства та організації будь-якої форми власності, порушення, збої та переривання у наданні яких призводять до швидких негативних наслідків для населення, суспільства, соціально-економічного стану та національної безпеки і мають настільки велике значення, що їх знищення, пошкодження або виведення з ладу призведе до найсерйозніших негативних наслідків для життєдіяльності населення, суспільства, соціально-економічного розвитку країни, обороноздатності держави та забезпечення національної безпеки.

За даного випадку наочно продемонстровано нелогічність та суперечливість і відсутність сенсу у даному визначенні, яке характеризується беззмістовністю та тавтологією, унеможливлює його валентність — здатність слова вступати в синтаксичні зв’язки.

Тобто, визначення атрибутивного компонента «критичний» про іменнику «інфраструктура» відбувається за допомогою іншого атрибутивного компонента «життєво важливий». Оскільки атрибутивний компонент слугує для опису самого поняття, то заміна компонента «критичний» на компонент «життєво вважливий» одразу ж виражатиме зміст описуваного явища і спростить теоретичну будову концепту.

Категорія «життєво важливі інтереси» вживається в майже усіх безпекових документах:

  • Закон України «Про національну безпеку України»;
  • Закон України «Про основні засади забезпечення кібербезпеки України»;
  • Закон України «Про Службу безпеки України»
  • Доктрина інформаційної безпеки України;
  • Стратегія кібербезпеки України;
  • Концепція розвитку сектору безпеки і оборони України тощо.

Натомість дане поняття і досі не має свого правового закріплення.

Водночас у Посланні Президента України до ВРУ 2017 року прямо зазначено на те що гібридна війна руйнує «життєво важливі системи країни» [3, с. 219]. Також у даному документі надибуємо й іншу лексему: життєво важливе середовище людини [3, с. 600].

Водночас на рівні наукових досліджень були здійснені різноманітні спроби  визначення поняття «життєво важливий». Зокрема, заслуговує на увагу позиція В. А. Ліпкана, який ще у 2003 році прямо зазначив на взаємозв’язок життєво важливих національних інтересів і об’єктів інфраструктури. Зокрема було визначено, що життєво важливі національні інтереси — це такі національні інтереси, які пов’язані із виживанням і безпекою нації, захистом території України і території союзників, важливих елементів інфраструктури, забезпеченням безпеки громадян та їх економічного добробуту. Життєво важливі інтереси можна визначати і як усвідомлені на рівні вищих органів державної влади потреби народу у збереженні й розвитку національних цінностей, національного багатства, вдосконалення економічного й політичного устрою суспільства. Для захисту інтересів цієї категорії Україна має рішучо використовувати усі наявні засоби, включаючи при необхідності, застосування своєї військової могутності [6].

Життєво важливі інтереси відбивають фундаментальні, базові потреби нації, порушення або неможливість задовольнити які може призвести до її колапсу. Через це, природно, що кожна нація має власні, властиві лише їй, національні інтереси [7]. Цей суттєвий момент необхідно враховувати при створенні систем колективної, міжнародної, глобальної безпеки. Суттєвим для розуміння змісту життєво важливих національних інтересів є аналіз понять „національні потреби” і „національні цінності” [8].

Зокрема, на підтвердження даної думки, мною було здійснено аналіз зарубіжних підходів до визначення об’єктів інфраструктури та їх категоризації, результати якого доводять слушність думки про доцільність оперування поняттям «життєво важливі національні інтереси», яке більш точно і влучно відображає національні цінності та потреби, а відтак і сенс категоризації об’єктів інфраструктури за категоріями важливості.

Отже впровадження в науковий обіг поняття «життєво важливі об’єкти інфраструктури» має наукове обґрунтування.

Також, розробляючи те чи інше поняття, доцільно зважати і на той факт, що дане поняття має бути органічно вписано в термінологічну систему, що описує явища та тенденції, інфраструктурні відносини як цілісну систему, в тому числі і на засадах синергетичної парадигми. Адже нестабільність, випадковість, нелінійність, власно які і виступають об’єктами рефлексії синергетики, досліджуються в рамках різноманітних науково-теоретичних шкіл, водночас в Україні результати теоретичних напрацювань не знаходять поки що свого належного практичного втілення.

У даному ракурсі відзначу, що застосування синергетичної парадигми в поданому контексті дозволяє виділити складові інфраструктурного середовища, яке характеризується наступними складовими:

  • на мікрорівні — створення нової культури взаємовідносин на засадах державно-приватного партнерства;
  • на макрорівні — формування загальнонаціональної мети розвитку інфраструктури;
  • на глобальному рівні — формування балансу розвитку та реалізації інтересів окремих країн (транснаціональних корпорацій, в тому числі і в кіберпросторі) з інтересами розвитку інфраструктури окремих держав (соціальних систем).

Притаманна сучасному світу поліполярність та полікультурність набуває нових невиразних форм [9], адже глобальне лідерство США вже не має ознаки однозначного домінування, а прагнення Китаю, Індії, Росії до встановлення власних сил та центрів впливу, в тому числі і через застосування прямої військової сили, формування космічної зброї призводить до закладення значного потенціалу до нестабільності сучасного як безпекового, так і як наслідок інфраструктурного ландшафту. Руйнування класичного розуміння поняття «ідентичності» [10, с. 228], призвели до втрати самоідентичності окремих соціальних систем, але не спричинило мирного, підкреслю, саме мирно го співіснування на засадах поєднання світоглядів, толерантності та рівноправ’я співіснування різних соціальних систем, внаслідок чого утворилася прогалина між титульними етносами ті мігрантами, які дедалі більше усвідомлюють необхідність свого збереження через повернення та розвиток власних гето.

Саме за таких об’єктивно існуючих умов, термін «життєво важлива інфраструктура» більш точно та чітко описує зміст явища, його характерологічні та іманетні ознаки. Дане поняття більш коректно та точно відображає зміст надання життєво важливих послуг та реалізацію життєво важливих функцій. Також з урахуванням постійної зміни сучасного інфраструктурного ландшафту в геокультурному контексті дане поняття може виконувати інтегративну роль, яке зможе об’єднувати різні соціальні системи на основі спільних цінностей, які власно і визначатимуть контури та специфіку як безпечного існування та розвитку так і стійкості об’єктів інфраструктури в умовах невизначеності.

Таким чином, з урахуванням наведеного, пропоную позбутися штучного ускладнення розуміння процесів та явищ і увести до наукового обігу поняття «життєво важлива інфраструктура», яке пропоную визначати наступним чином:

життєво важлива інфраструктура — системи, мережі, об’єкти, ресурси (як фізичні, так і віртуальні чи інформаційні), послуги, які мають настільки велике значення, що їх знищення, пошкодження або виведення з ладу призведе до найсерйозніших негативних наслідків для життєдіяльності людини, суспільства і держави, соціально-економічного розвитку країни, обороноздатності держави та забезпечення національної безпеки.

На підтримку моєї позиції також можу навести досвід Данії, в законодавстві якої відсутній термін «критична інфраструктура», «сектор інфраструктури», натомість законодавець послуговується терміном «життєво важливі соціальні функції». До таких функцій, зокрема, належать:

1)    енергозабезпечення;

2)    інформаційно-комунікаційні технології;

3)    транспортне забезпечення;

4)    водопостачання;

5)    продовольче забезпечення;

6)    фінансове забезпечення;

7)    пожежні та аварійно-рятувальні служби, поліцейські функції, військова допомога органам державної влади;

8)    охорона здоров’я та соціальні послуги;

9)    оборона, розвідка і безпека;

10)                        виконання повноважень органами влади всіх рівнів [11].

Так само і в ключовому документі Швеції, який регулює суспільні відносини в інфраструктурній сфері, прямо зазначено на життєво важливі соцієтальні функції [12].

Висновки

Таким чином, як бачимо, сутність та зміст виконуваних завдань майже співпадає з тим, що в інших країнах називають терміном «критична інфраструктура».

Взагалі ж відзначу, що сучасним науковим дослідженням у сфері інфраструктури бракує застосування саме методологічних підходів, особливо коли йдеться про розроблення категорійно-понятійної системи.

Із цього приводу можe погодитись із В. Г. Фатхутдіновим, який влучно зауважив: «Механічна рокіровка без опори на глибинну семантику термінів, практику термінологічного вживання у більшості законів, насамперед у Конституції України, сліпе калькування запозичених номінацій не тільки спотворюють понятійний апарат науки, але й перешкоджають розумінню ролі і функцій нових соціальних інституцій. Це дає підстави порушувати питання щодо уніфікації ключової термінології адміністративної діяльності, а також внесення відповідних змін до прийнятих без ґрунтовної наукової експертизи законів» [13].

Нарешті, впровадження у наукову мову пропонованого мною терміну «життєво важлива інфраструктура» привнесе позитивного забарвлення не лише мові, а й діям, адже постійне вживання слова «критичний» є негативним і формує негативне ставлення як до самих об’єктів, так і до діяльності із реалізації державної інфраструктурної політики.

 

Список використаної літератури:

  1.  Організаційні та правові аспекти забезпечення безпеки і стійкості критичної інфраструктури України : аналіт. доп. / [Бобро Д. Г., Іванюта  С.  П.,   Кондратов   С.   І.,   Суходоля   О.   М.]   /   за   заг.   ред. О. М. Суходолі. – К. : НІСД, 2019. – 224 с.
  2.  Оперативно-розыскная деятельность: Учебник / Под ред. К.К. Горяинова, В.С. Овчинского, А.Ю. Шумилова. — М.: ИНФРА-М, 2001.
  3.   Аналітична доповідь до Щорічного Послання Президента України до Верховної Ради України «Про внутрішнє та зовнішнє становище України в 2017 році». – К. : НІСД, 2017. – 928 с.
  4.  Зелена книга з питань захисту критичної інфраструктури в Україні : зб. матер. міжнар. експерт. нарад / упоряд. Д. С. Бірюков, С. І. Кондратов ; за заг. ред. О. М. Суходолі. – К. : НІСД, 2016. – 176 с.
  5.  Аналітична доповідь до Щорічного Послання Президента України до Верховної Ради України «Про внутрішнє та зовнішнє становище України в 2018 році». – К. : НІСД, 2018. – 688 с.
  6.  Ліпкан В. А. Теоретичні основи та елементи національної безпеки України : : [монографія] / Володимир Анатолійович Ліпкан. — К. : Текст, 2003. — 600 с.
  7. Ліпкан В.А., Максименко Ю.Є., Желіховський В.М. Інформаційна безпека України в умовах євроінтеграції : Режим доступу: https://pidruchniki.com/12461220/politologiya/klasifikatsiya_natsionalnih_interesiv.
  8. Ліпкан В. Інтереси держави: інтегральна категорія безпекознавства і державознавства // Актуальні проблеми державотворення : матеріали науково-практичної конференції (Київ, 28 червня 2011 року). — К. : ФОП Ліпкан О. С., 2011. — С. 7—9.
  9.  Тимошенко В. Плюралістична теорія держави Б.О. Кістяківського / В. Тимошенко // Право України. — 2005. — №3. — С. 122–125.
  10.  Викторов А. Ш. Ведение в социологию безопасности. Курс лекций. М. : «Канон +» РООИ «Реабилитация», 2008. — 568 с.
  11. Режим доступу: https://brs.dk/viden/publikationer/Documents/National%20Risk%20Profile%20for%20Denmark%20LOWRES.pdf.
  12. Action Plan for the Protection of Vital Societal Functions & Critical Infrastructure. DanagårdLiTHO. July 2014. – 32 P.
  13. Фатхутдінов В. Г. Громадський vs публічний у дзеркалі правничої герменевтики / В. Г. Фатхутдінов// Науковий вісник Херсонського державного університету. Серія: юридичні науки. — Херсон, 2015. — Випуск 4, Т. 1. — С. 45—50.