ЗАХИСТ ІНФОРМАЦІЇ З ОБМЕЖЕНИМ ДОСТУПОМ: РОЗВИТОК ВІТЧИЗНЯНОГО ЗАКОНОДАВСТВА

 

Баскаков Володимир Юрійович

Здобувач Національного університету

біоресурсів і природокористування України

 

Здійснено аналіз сучасного стану ахисту інформації з обмеженим доступом у вітчизняному законодавстві та визначено основні напрями його удосконалення.

Ключові слова: захист інформації з обмеженим доступом, інформація з обмеженим доступом, державна таємниця, службова таємниця, конфіденційна інформація

 

Проведен анализ современного состояния сферы защиты информации с ограниченным доступом в отечественном законодательстве и определены основные направления его усовершенствования.

Ключевые слова: защита информации с ограниченным доступом, информация с ограниченным доступом, государственная тайна, служебная тайна, конфиденциальная информация

 

The analysis of the modern state of legislation is carried out in the sphere of information with limit access in Ukraine.

Keywords: defence of information with limit access, information with limit access, state secret, professional secret, confidential information

 

У ХХІ сторіччі інформація є одним із найважливіших елементів діяльності людини, суспільства і держави. Потенційна соціальна корисність і небезпека збирання, зберігання, використання і поширення інформації вимагають чіткого механізму правового регулювання інформаційних відносин, розроблення ефективних юридичних засобів реалізації інформаційних прав і свобод людини та громадянина за умови забезпечення інформаційної безпеки.

Кожна демократична держава з метою забезпечення інформаційної безпеки формує систему захисту інформації, надаючи певній інформації статус інформації з обмеженим доступом. Не виключення і Україна. У той же час, незважаючи на чималу кількість нормативно-правових актів у сфері, розуміння категорії «інформація з обмеженим доступом», основних видів такої інформації та порядок обмеження доступу до інформації є доволі неоднозначними. У зв’язку з чим актуальним напрямом наукової діяльності є аналіз сучасного стану законодавчого закріплення суспільних відносин у сфері захисту інформації з обмеженим доступом, що і обумовило написання цієї наукової роботи.

Метою даної статті є дослідження стану правового регулювання інформації з обмеженим доступом у вітчизняному законодавстві. Виходячи з розуміння загальної проблеми даної наукової роботи, автором поставлені такі завдання: 1) визначити основні нормативно-правові акти, що регулюють суспільні відносини у сфері захисту інформації з обмеженим доступом; 2) охарактеризувати сучасний стан законодавчого закріплення інформації з обмеженим доступом; 3) визначити основні недоліки правового регулювання у сфері захисту інформації з обмеженим доступом.

Серед дослідників, які розглядають у своїх роботах окремі аспекти становлення понятійно-категоріального апарату у сфері захисту інформації з обмеженим доступом, слід відмітити таких як Арістова І., Бєляков К., Громико І., Громико О., Гуз А., Кормич Б., Ліпкан В., Логінов О., Марущак А., Олійник О., Чиж І, Цимбалюк В., Шемшученко Ю. та інші.

Відповідно до Закону України «Про інформацію» в Україні весь масив інформації за режимом доступу класифікується на два види: відкрита інформація та інформація з обмеженим доступом, остання в свою чергу поділяється за своїм правовим режимом на конфіденційну і таємну [1].

Нині термін «інформація з обмеженим доступом» на законодавчому рівні не визначено. Лише в окремих міжнародних угодах закріплене певне застереження щодо розуміння такої інформації. Зокрема у ст. 1 Угоди між Кабінетом Міністрів України та Урядом Республіки Білорусь про співробітництво в галузі технічного захисту інформації, а також у ст. 1 Угоди між Кабінетом Міністрів України та Урядом Республіки Таджикистан про співробітництво в галузі технічного захисту інформації визначено, що «інформація з обмеженим доступом – інформація, право доступу до якої обмежено відповідно до національних законодавств держав Сторін» [2, 3].

Аналіз національних законодавств вищезазначених країн дозволяє дійти висновку про відсутність законодавчого акту, який би визначав правовий режим інформації з обмеженим доступом. Законодавче закріплення знайшли лише окремі види такої інформації (закони Таджикистану «Про державну таємницю», «Про захист інформації», «Про перелік відомостей, що становлять державну таємницю», закон Білорусії «Про державні секрети»). Така ж ситуація спостерігається і вітчизняному законодавстві.

Цікаво, що однією із перших подібних угод була Угода між урядом України та урядом Російської Федерації, де відсутня взагалі будь-яка дефініція інформації з обмеженим доступом. Натомість ця Угода містить визначення конфіденційної інформації як інформації, на поширення якої згідно з законодавством держав Сторін накладаються обмеження і для захисту якої вживаються належні заходи з огляду на її цінність і невідомість третім особам [4].

Вважаємо, що таке застереження має достатнє важливе значення, оскільки на відміну від загальнодоступної інформації, інформація з обмеженим доступом є цінною лише через «обмежене» коло користувачів та доступ до такої інформації регламентовані спеціальними правилами. У той же час аналіз даного положення дозволяє дійти висновку про відсутність розмежування понять «інформація з обмеженим доступом» та «конфіденційна інформація», а також співвідношення їх між собою.

Правовий режим інформації з обмеженим доступом покликаний охороняти відомості, вільний обіг яких може порушити права та інтереси держави, суспільства і окремої особи, забезпечити інформаційну незалежність суб’єктів приватного права у відносинах із державою і між собою, узгодити публічну потребу у свободі інформації та право кожного на збереження таємниці [5, с. 3-4].

Саме тому характерною рисою для більшості розвинених країн є наявність відповідних законодавчих актів, що встановлюють принципи, критерії, механізми класифікації інформації з обмеженим доступом, а також процедуру її охорони з боку держави чи власника.

Нині в Україні відсутній такий нормативно-правовий акт, який би закріплював правові засади захисту інформації з обмеженим доступом. Лише суспільні відносини, пов’язані з віднесенням інформації до державної таємниці, засекречуванням, розсекречуванням її матеріальних носіїв та охороною державної таємниці з метою захисту національної безпеки України, урегульовані на рівні окремого законодавчого акту – Закону України «Про державну таємницю»[6].

Слід зауважити, що така тенденція в цілому властива для більшості пострадянських країн. Крім того, поряд з державною таємницею законодавством цих країн законодавчо закріплені інші види інформації з обмеженим доступом: комерційна таємниця, службова таємниця, банківська таємниця, таємниця персональних даних. У цьому ракурсі можливо відмітити закони Азербайджану «Про державну таємницю», «Про інформацію, інформатизацію і захист інформації», «Про комерційну таємницю», закони Арменії «Про державну та службову таємницю», «Про банківську таємницю», закон Білорусії «Про державні секрети», закон Грузії «Про державну таємницю», закон Казахстану «Про державні секрети», закони Киргизії «Про захист державних секретів Киргизької Республіки», «Про комерційну таємницю», «Про гарантії і свободу доступу до інформації», «Про доступ до інформації, що знаходиться в віданні державних органів і органів місцевого самоуправління Киргизької Республіки», закони Латвії «Про державну таємницю», «Про захист персональних даних», «Про свободу інформації», закони Литви «Про державну і службову таємницю», «Про правовий захист особистих даних», «Про суспільну інформацію», «Про право на отримання інформації від державних установ і установ самоуправлінь», закони Молдавії «Про державну таємницю», «Про комерційну таємницю», «Про доступ до інформації»,  закони Таджикистану «Про державну таємницю», «Про захист інформації», «Про перелік відомостей, що становлять державну таємницю», закони Туркменії «Про захист державних секретів», «Про комерційну таємницю», закони Узбекистану «Про захист державних секретів», «Про гарантії і свободу доступу до інформації», «Про принципи і гарантії свободи інформації».

Однією із останніх віх законодавчого врегулювання інформації з обмеженим доступом стало прийняття Закону України «Про доступ до публічної інформації» 13 січня 2011 року.

Слід нагадати, що даний нормативно-правовий акт мав доволі складну та тривалу історію. Суб’єктом законодавчої ініціативи виступив народний депутат VI скликання Шевченко А.В., який подав проект вищезазначеного закону ще 11 червня 2008 року. До авторського колективу розробників проекту Закону України «Про доступ до публічної інформації» входили представники Центру політико-правових реформ, Національної юридичної академії імені Ярослава Мудрого, Інституту медіа права, Асоціації Медіа Юристів України, Інституту Масової Інформації, Української Асоціації Видавців Періодичної Преси, Академії Української Преси, Всеукраїнської професійної спілки «Незалежна медіа-профспілка» тощо.

Поряд з визначенням конфіденційної інформації, Закон містить дефініції таємної інформації та перелік інформації, яка може належати до службової інформації, а також особливості правового режиму доступу до інформації про особу. Дефініція ж інформації з обмеженим доступом відсутня. Хоча у ст. 6 «Публічна інформація з обмеженим доступом» цього Закону визначено, що інформацією з обмеженим доступом є:

1)      конфіденційна інформація;

2)      таємна інформація;

3)      службова інформація [7].

Принциповим і відмінним від визначення, поданого у чинному Законі України «Про інформацію», є визначення поняття «конфіденційна інформація», відповідно до якого конфіденційною інформацією можуть володіти, користуватися та розпоряджатися лише фізичні та юридичні особи приватного права, а суб’єкти владних повноважень можуть лише володіти такою інформацією, та розпоряджатися – виключно у межах своїх повноважень та в порядку і за згодою осіб, від яких вони її отримали [8].

На нашу думку, дана стаття містить доволі значну кількість дискусійних положень. По-перше, в п. 2 зазначається, що «обмеження доступу до інформації здійснюється відповідно до закону» (підкреслено мною – Б.В.). У той же час, як ми зазначали раніше, в українському законодавстві відсутній законодавчий акт, який би чітко визначав що є інформацією з обмеженим доступом. Більше того, у ст. 30 «Закону України «Про інформацію» визначено, що «порядок обліку, зберігання і використання документів та інших носіїв інформації, що містять зазначену інформацію, визначається Кабінетом Міністрів України» [1], а отже підзаконним нормативно-правовим актом.

По-друге, у тому ж п. 2 ст. 6 Закону України «Про доступ до публічної інформації» закріплено, що «обмеження доступу до інформації здійснюється … при дотриманні сукупності таких вимог…» (підкреслено мною – Б.В.). Побудова таким чином норми сприяє плюралізму тлумачення її змісту та сутності, оскільки виходить, що лише за умов єдності усіх трьох вимог, що далі розписує законодавець можливе обмеження доступу до інформації.

По-третє, законодавець зауважує, що «виключно в інтересах національної безпеки… ) (підкреслено мною – Б.В.) здійснюється обмеження доступу до інформації. Саме таку умову містить і п. 2 ст. 34 Конституції України. З цього приводу ми підтримуємо думку фахівців, які влучно зазначили, що «наведені підстави правообмеження сформульовані здебільшого за допомогою формально невизначених, у першу чергу оціночних, понять а їх тлумачення, інтерпретація, як відомо нерідко буває доволі неоднозначною» [9, с. 23].

Крім того, навіть основоположний нормативно-правовий акт, що визначає основні засади державної політики, спрямованої на захист національних інтересів і гарантування в Україні безпеки особи, суспільства і держави від зовнішніх і внутрішніх загроз в усіх сферах життєдіяльності, – Закон України «Про основи національної безпеки України» не містить конструкції «інтереси національної безпеки», натомість законодавець в цьому акті оперує такими поняттями як «національні інтереси», «пріоритети національних інтересів», «життєво важливі інтереси» тощо [10]. Вважаємо, що більш доречним було б формулювання не «виключно в інтересах національної безпеки…», а «з метою забезпечення національної безпеки». Саме така конструкція є більш усталеною та популярною в наукових розвідках, присвячених націобезпекознавчій тематиці.

По-четверте, не менш дискусійним є друга вимога здійснення обмеження доступу до інформації, зокрема «розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам». Знову ж таки виникає запитання що вважати розголошенням та як обчислити вартість шкоди від неістотної до істотної?

По-п’яте, законодавець зауважив, що обмеження доступу до інформації здійснюється тоді, коли «шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні». Таким чином, виникає питання як співвідносяться між собою поняття «розголошення» та «оприлюднення», а також як «вирахувати» «суспільний інтерес»?

Слід зазначити, що Закон України «Про інформацію» також містить дещо схожу норму. У ст. 30 цього акту є застереження, що «інформація з обмеженим доступом може бути поширена без згоди її власника, якщо ця інформація є суспільно значимою, тобто якщо вона є предметом громадського інтересу і якщо право громадськості знати цю інформацію переважає право її власника на її захист» [1]. Більше того, ст. 47 цього ж акту передбачено звільнення особи від відповідальності «за розголошення інформації з обмеженим доступом, якщо суд встановить, що ця інформація є суспільно значимою» [1]. У Законі України «Про телебачення й радіомовлення» на телерадіоорганізації покладено обов’язок не розголошувати інформації про приватне життя громадянина без його згоди, за умови якщо ця інформація не є «суспільно необхідною» [11]. Зважаючи на те, що нині відсутня процедура надання статусу інформації суспільно значимої чи суспільно необхідної та відсутні критерії, за якими можливо віднести певну інформацію до суспільно необхідної чи суспільно значимої, ще більшої складнощів виникне при оцінці шкоди від оприлюднення інформації з обмеженим доступом щодо суспільного інтересу. Хто визначає цю шкоду?

Таким чином, законодавче закріплення захисту інформації з обмеженим доступом має складну, довготривалу історію та перебуває на стадії становлення і розвитку. Перспективним вважаємо подальші наукові дослідження у цій сфері з метою забезпечення інформаційної безпеки держави та захисту права осіб на інформацію.

Література:

  1. Про інформацію : Закон України від 2 жовтня 1992 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1992. – №48. – Ст. 650.
  2. Угода між Кабінетом Міністрів України та Урядом Республіки Білорусь про співробітництво в галузі технічного захисту інформації // http://zakon.rada.gov.ua/
  3. Угода між Кабінетом Міністрів України та Урядом Республіки Таджикистан про співробітництво в галузі технічного захисту інформації // http://zakon.rada.gov.ua/
  4. Угода між урядом України та урядом Російської Федерації в галузі технічного захисту інформації // http://zakon.rada.gov.ua/
  5. Кулініч О.О. Інформація з обмеженим доступом як об’єкт цивільних прав : дис… канд. юрид. наук : 12.00.03 / Ольга Олексіївна Кулініч. — О., 2006. — 200 с.
  6. Про державну таємницю : Закон України // Відомості Верховної Ради України (ВВР). — 1994. — № 16. — Ст. 93.
  7. Закону України «Про доступ до публічної інформації» http://zakon.rada.gov.ua/
  8. Пояснювальна записка до проекту Закону України «Про доступ до публічної інформації» //  http://zakon.rada.gov.ua/
  9. Інформаційне законодавство України : [Науково-практичний коментар] / За ред. Ю. С. Шемшученка, І. С. Чижа. — К., 2006. — 232 с.
  10. Про основи національної безпеки України : Закон України від 19 червня 2003 р. // Відомості Верховної Ради. – 2003. – № 39. – Ст. 351.
  11. Про телебачення і радіомовлення : Закон України // Відомості Верховної Ради України (ВВР). — 1994. — № 10. — Ст. 43.