Ткаченко Олександр Олександрович,
експерт ГОСЛ,
кандидат юридичних наук
Сучасний рівень загроз вищим посадовим особам дедалі підвищується. Адекватність реагування на дані загрози забезпечується системою організаційних, тактичних та інших заходів. Дані заходи доцільно розглядати в контексті подальшого розвитку державної охорони як специфічного виду діяльності уповноважених органів державної влади зі створення умов для нормального функціонування органів державної влади та їх посадових осіб. Слід визнати, що в Україні не створено дієву систему державної охорони, а існуючі підходи до забезпечення безпеки названих вище об’єктів характеризуються застарілими методами, котрі ґрунтуються на не адекватній сучасним загрозам методології і світогляді.
Важлимвим аспектом теоретичної проблеми виступає формування достатньої системи державної охорони, здатної не тільки адекватно реагувати не загрози, а й своєчасно їх передбачати та прогнозувати, чинити на них організуючий та упорядковуючий вплив, тобто формувати алгоритм управління загрозами та небезпеками.
Зауважимо, що виклад матеріалу у даній статті носить проблемний характер, адже я намагався уникнути зайвих переписувань та коментарів законів, натомість запропонувати власне бачення на проблему формування суб’єктів державної охорони, яке знайде оформлення у вигляді пропозицій до відповідного законодавства.
Відповідно до ст. 10 ЗУ „Про державну охорону органів державної влади України та посадових осіб” законодавець чітко подає скудну структуру системи суб’єктів, що здійснюють державну охорону:
1) Управління державної охорони України;
2) Міністерство внутрішніх справ України;
3) спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади у справах охорони державного кордону України;
4) інші центральні органи виконавчої влади України,
5) Служба безпеки України в межах своєї компетенції та у взаємодії з Управлінням державної охорони України беруть участь у здійсненні державної охорони.
Така будова структури суб’єктів у нас викликає значні зауваження, тим більше що на практиці жоден захід, особливо за участю перших осіб держави, не може бути забезпечений лише УДО, принаймні з тим фінансуванням та організаційно-штатною структурою, яка існує станом на 2013 рік.
Отже, положення, викладені нами нижче, відбивають наше бачення на дане питання, і є наслідком теоретичних напрацювань, а також власного практичного досвіду роботи в УДО.
Організація державної охорони в Україні та забезпечення її необхідними силами, засобами і ресурсами здійснюються Кабінетом Міністрів України у межах його компетенції.
Центральні органи виконавчої влади беруть участь у державній охороні у межах своєї компетенції, визначеної законами та виданими на їх основі іншими нормативно-правовими актами.
Суб’єктами, які безпосередньо здійснюють державну охорону у межах своєї компетенції, є:
1) Управління державної охорони України, яке є головним державним органом у загальнодержавній системі державної охорони;
2) Служба безпеки України;
3) Міністерство внутрішніх справ України;
4) Спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади у справах охорони державного кордону;
5) інші центральні органи виконавчої влади України.
Наш практичний досвід здійснення державної охорони дає підстави також твердити, що до участі у здійсненні заходів, пов’язаних із державною охороною залучаються у разі необхідності також:
1) Служба зовнішньої розвідки;
2) Міністерство оборони України
3) Міністерство закордонних справ України;
4) Міністерство охорони здоров’я України;
5) Міністерство палива та енергетики України;
6) Міністерство промислової політики України;
7) Міністерство транспорту України;
8) Міністерство фінансів України;
9) Міністерство екології та природних ресурсів України;
10) Міністерство аграрної політики України;
11) Державна служба доходів і зборів України;
12) Державна податкова адміністрація України.
Слід зазначити, що у разі реорганізації або перейменування центральних органів виконавчої влади, перелічених вище, їхні функції у сфері державної охорони можуть переходити до їх правонаступників, якщо це передбачено відповідним указом Президента України.
До участі в державній охороні за рішенням керівника Управління державної охорони можуть бути залучені з дотриманням вимог законодавства й інші центральні та місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації незалежно від підпорядкованості і форми власності, їх посадові особи, а також громадяни за їх згодою.
Координацію діяльності суб’єктів, які залучаються до боротьби з тероризмом, здійснює УДО України.
При дослідженні даного питання, ми будемо спиратись не лише на наявний стан законодавчого визначення участі тих чи інших суб’єктів, а викладемо також і власний науково обґрунтований погляд на дане питання, які, поєднане із розглядом об’єктів, щодо яких здійснюється державна охорона, утворюють систему управління у сфері управління і формуються цілісне уявлення про стан адміністративно-правового регулювання діяльності УДО.
Нами зазначено, що організація державної охорони в Україні та забезпечення її необхідними силами, засобами і ресурсами здійснюються Кабінетом Міністрів України у межах його компетенції. Дане положення є логічним закріпленням у впорядкуванням місця Кабінету Міністрів України у здійсненні державної охорони, оскільки він виступає найвищим органом виконавчої влади.
Етапним моментом, є зазначення на важливу обставину: центральні органи виконавчої влади беруть участь у державній охороні лише у межах своєї компетенції, визначеної законами та виданими на їх основі іншими нормативно-правовими актами. Це означає, що на дані органи не може бути покладено обов’язок виконання завдань, які прямо не передбачені відповідному законодавстві, а також положеннях про конкретний центральний орган виконавчої влади. Дане положення гарантує дотримання принципу законності, оскільки діяльність усіх органів ґрунтуватиметься на законодавчій базі, і ніякі посилання на виключну необхідність, загрозу безпеці держави, не можуть стати причиною покладення не передбачених законодавством функцій при здійсненні антитерористичної діяльності.
До положень наукової новизни також можна віднести нашу пропозицію щодо легітимного закріплення двох рівнів суб’єктів здійснення державної охорони: суб’єкти, що безпосередньо здійснюють державну охорону, а також суб’єкти, які можуть залучатися до заходів державної охорони у разі необхідності.
Характеризуючи групу суб’єктів першого рівня, зазначимо наступне.
Управління державної охорони — державний правоохоронний орган спеціального призначення, який здійснює систему організаційно-правових, режимних, оперативно-розшукових, інженерно-технічних та інших заходів, які здійснюються спеціально уповноваженими державними органами з метою забезпечення нормального функціонування органів державної влади України,
безпеки посадових осіб та об’єктів, визначених відповідним Законом
Служба безпеки України — державний правоохоронний орган спеціального призначення, який забезпечує державну безпеку України. Служба безпеки України підпорядкована Президенту України і підконтрольна Верховній Раді України.
На Службу безпеки України покладається у межах визначеної законодавством компетенції захист державного суверенітету, конституційного ладу, територіальної цілісності, економічного, науково-технічного і оборонного потенціалу України, законних інтересів держави та прав громадян від розвідувально-підривної діяльності іноземних спеціальних служб, посягань з боку окремих організацій, груп та осіб, а також забезпечення охорони державної таємниці.
Проводячи функціональний аналіз діяльності СБУ та Президента України можемо чітко констатувати: завдання Президента як гаранта Конституції та СБУ співпадають. Це дає нам можливість дійти важливого висновку про необхідність включення СБУ до суб’єктів державної охорони першого рівня.
Міліція в Україні — державний озброєний орган виконавчої влади, який захищає життя, здоров’я, права і свободи громадян, власність, природне середовище, інтереси суспільства і держави від протиправних посягань.
Основними завданнями міліції є: забезпечення особистої безпеки громадян, захист їх прав і свобод, законних інтересів; запобігання правопорушенням та їх припинення; охорона і забезпечення громадського порядку; виявлення і розкриття злочинів, розшук осіб, які їх вчинили; забезпечення безпеки дорожнього руху; захист власності від злочинних посягань; виконання кримінальних покарань і адміністративних стягнень; участь у поданні соціальної та правової допомоги громадянам, сприяння у межах своєї компетенції державним органам, підприємствам, установам і організаціям у виконанні покладених на них законом обов’язків.
Діяльність міліції будується на принципах законності, гуманізму, поваги до особи, соціальної справедливості, взаємодії з трудовими колективами, громадськими організаціями й населенням.
Діяльність міліції є гласною. Вона інформує органи влади і управління, трудові колективи, громадські організації, населення і засоби масової інформації про свою діяльність, стан громадського порядку та заходи щодо його зміцнення. За погодженням з міліцією засоби масової інформації можуть акредитувати своїх журналістів при її органах. Не підлягають розголошенню відомості, що становлять державну або службову таємницю.
Спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади у справах охорони державного кордону реалізує державну політику у сфері захисту державного кордону України, здійснює управління Державною прикордонною службою України, бере участь у розробленні та реалізації загальних принципів правового оформлення і забезпечення недоторканності державного кордону та охорони суверенних прав України в її виключній (морській) економічній зоні.
Спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади у справах охорони державного кордону узагальнює практику застосування законодавства з питань, що належать до компетенції Державної прикордонної служби України, розробляє пропозиції, спрямовані на його вдосконалення, і в установленому порядку вносить їх на розгляд Президента України або Кабінету Міністрів України.
Служба зовнішньої розвідки України є державним органом, який здійснює розвідувальну діяльність у політичній, економічній, військово-технічній, науково-технічній, інформаційній та екологічній сферах.
Служба зовнішньої розвідки України підпорядкована Президентові України та підконтрольна Президентові України і Верховній Раді України.
Основними завданнями СЗР України в контексті діяльності УДО є:
1) добування, аналітична обробка та надання розвідувальної інформації Президентові України, Голові Верховної Ради України, Прем’єр-міністрові України та іншим визначеним Президентом України споживачам;
2) здійснення спеціальних заходів впливу, спрямованих на підтримку національних інтересів і державної політики України в економічній, політичній, військово-технічній, екологічній та інформаційній сферах, зміцнення обороноздатності, економічного і науково-технічного розвитку;
3) участь у забезпеченні безпечного функціонування установ України за кордоном, безпеки співробітників цих установ та членів їх сімей у країні перебування, а також відряджених за кордон громадян України, які обізнані з відомостями, що становлять державну таємницю;
4) участь у боротьбі з тероризмом, міжнародною організованою злочинністю, незаконним обігом наркотичних засобів, незаконною торгівлею зброєю і технологією її виготовлення, незаконною міграцією;
5) вжиття заходів протидії зовнішнім загрозам національній безпеці України, життю, здоров’ю її громадян та об’єктам державної власності за межами України.
Стосовно другого рівня суб’єктів, які можуть залучатися у разі необхідності до участі у здійсненні заходів державної охорони зазначимо, що вони можуть залучатися за рішенням начальника УДО.
Зважаючи на пропонований нами підхід, наступною науковою проблемою постає необхідність у виробленні чітких механізмів координації і взаємодії даних суб’єктів.
На наш погляд, в оновленому законі щодо діяльності УДО доцільно законодавчо закріпити положення про те, що координацію діяльності суб’єктів державної охорони, у тому числі тих, які залучаються до здійснення або реалізації заходів державної охорони, здійснює УДО.
Невизначеність із предметної компетенцію складових системи державної охорони, відсутність законодавчо визначених форм та методів взаємодії значно знижують ефективність заходів державної охорони щодо протидії терористичним актам стосовно вищих посадових осіб. Відтак, законодавство у сфері державної охорони України доцільно синхронізувати із антитерористичним законодавством і державної антитерористичної політикою.