Ліпкан Володимир Анатолійович,
доктор юридичних наук, доцент
Голова наглядової ради Глобальної організації союзницького лідерства
У даній статті розглядаються проблемні питання правового статусу РНБ України у сфері реалізації державної безпекової політики.
В статье рассмотрены проблемные вопросы правового статуса СНБ Украины в сфере реализации государственной политики безопасности.
In the article author research a law status of National Security Council of Ukraine and its problems in the sphere of ensuring national security policy of Ukraine.
Ключові слова: національна безпека, правовий статус, компетенція, РНБОУ, координація, взаємодія, система контролю, загроза, національні інтереси
Актуальність теми
Нині за умов ведення проти України ефективної гібридної війни діяльність РНБОУ характеризується наступними параметрами:
— нездатність до реальної координації дій органів виконавчої влади у сфері національної безпеки;
— відсутність механізмів формування та реалізації державної інформаційної політики, як наслідок нездатність здійснювати координацію органів виконавчої влади у даній сфері;
— концептуальна анемія щодо вироблення нових смислів та образів у сфері національної безпеки;
— нерозроблена методологія наративу щодо висвітлення подій;
— неалгоритмічна і поза контекстуальна деталізація непотрібних елементів АТО;
— бездарне розпорядження значним інформаційним ресурсом, яким володіє РНБОУ;
— відсутність дієвих правових важелів впливу на суб’єктів реалізації державної безпекової політики;
— неузгоджена діяльність із іншими суб’єктами інформаційних відносин, що призводить до значного рівня інформаційного дисбалансу та інформаційного шуму;
— помилковий підхід до формування Інформаційно-аналітичного центру.
Вказані тенденції не є вичерпними, але достатніми для висновку про необхідність зміни правового статусу даного органу, зміни його організаційної структури і як наслідок ролі в формуванні, реалізації та контролі за реалізацією безпекової політики держави. Надані аргументи зумовлюють актуальність звернення до даної теми дослідження.
Рівень наукового розроблення даної теми низький. Окремі дослідники звертають увагу на даний орган, натомість за 23 роки його правовий статус не досліджено повно [1]. Не проаналізовано специфічні форми та методи контролю, лише в роботі мого учня на підставі аналізу функції контролю, яку реалізує РНБОУ, було запропоновано і науково обґрунтовано увести в науковий обіг новий вид контролю „безпековий контроль” [2].
Актуальність написання даної статті полягає у практичній відсутності галузевих розвідок щодо визначення Ради національної безпеки як органу стратегічної комунікації у сфері національної безпеки України..
Мета статті: визначити засади формування РНБ як державного органу стратегічної комунікації у сфері національної безпеки.
Гіпотеза: Чітке визначення правового статусу РНБ відповідно до сучасних реалій і безпекового середовища є необхідним для формування РНБ як органу стратегічної комунікації у сфері національної безпеки, що сприятиме підвищенню ефективності функціонування системи національної безпеки України.
Методологія дослідження: системний та структурно-функціональні підходи, порівняльно-правовий, догматико-юридичний та логіко-семантичний методи, синергетичний та системний підходи.
Виклад основного матеріалу
Нині Рада національної безпеки і оборони України координує та контролює діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони. Здійснений структурно-функціональний аналіз функцій РНБ України уможливив твердити, що навіть гіпотетична можливість припущення втручання в систему органів виконавчої влади, незважаючи на те, що власно РНБ України не входить до жодної гілки влади і виступає лише консультативним органом при Президентові України, не створила умов для ефективної реалізації безпекової політики. Більше того, неефективність РНБ України саме в кризових ситуаціях, неналагодженість дій його складових і малоефективність під час війни і взагалі активізації алгоритмів дестабілізації різного рівня фактично поставила під сумнів доцільність існування даного органу в межах нинішнього правового статусу.
Такий стан речей з-поміж іншого, обумовлений тим, що РНБ України не виступає повноцінним суб’єктом безпекових відносин, оскільки, будучи наділений певним обсягом прав, він не несе жодних обов’язків, а головне — конкретної персональної відповідальності за невиконання конкретних положень державної безпекової політики, закріплених в рішеннях, які вводяться в дію Указами Президента України.
Рада національної безпеки і оборони України, У ст. 107 Конституції України, ст. 4 Закону України „Про Раду національної безпеки і оборони України” [3], а також ст. 9 Закону України „Про основи національної безпеки України” [4] визначено основні функції даного органу, тому не буду переобтяжувати текст статті їх перерахуванням.
Натомість зазначу, що відповідно до ст. 3 закону „Про Раду національної безпеки і оборони України”, функціями даного органу є: 1) внесення пропозицій Президентові України щодо реалізації засад внутрішньої і зовнішньої політики у сфері національної безпеки і оборони; 2) координація та здійснення контролю за діяльністю органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони в мирний час; 3) координація та здійснення контролю за діяльністю органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони в умовах воєнного або надзвичайного стану та при виникненні кризових ситуацій, що загрожують національній безпеці України.
Однак, здійснений мною аналіз даних функцій уможливлює твердити, що функції самі по собі припускають втручання в систему органів виконавчої влади, хоча сама РНБ України фактично не входить до жодної гілки влади і є поки лише консультативним органом при Президентові України.
У ст. 4 даного закону при визначенні компетенції РНБ України (далі по тексту я вживатиму дану абревіатуру, оскільки вважаю саме дану назву правильною) у п.2 доцільно зазначити на необхідність не лише здійснення контролю, а й передусім координації діяльності органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони. Адже завдання координації, яке зазначене у відповідних статтях не завжди простежується у текстах відповідних статей даного правового акта.
Гібридні війни, кволість міжнародної спільноти, недієвість міжнародних механізмів та систем колективної безпеки, а також чимало інших чинників та детермінант як зовнішнього, так і внутрішнього характеру, зумовлюють необхідність в переосмисленні ролі та місця РНБ України в формуванні, реалізації та контролі за реалізацією безпекової політики держави.
Більше того, зважаючи на застосування принципів пріоритезації, а також таргетизації доцільно виокремити не лише найбільш важливі сфери життєдіяльності, а й виокремити з них безпосередньо ті, які виступають найбільш пріоритетними на даному етапі історичного розвитку нашої держави. Для України найбільшим тягарем до безодні є корупція. Окрім цього, як зараз, так і після завершення війни на перше місце у сфері внутрішньої безпеки виходитиме громадська безпека і боротьба зі злочинністю, яка матиме насильницький характер, характеризуватиметься організованими формами, залученням міжнародного елементу та застосуванням зброї. Тому доцільно розглянути питання про включення до компетенції РНБ України питань координації діяльності органів виконавчої влади у сферах боротьби з корупцією, забезпечення громадської безпеки та боротьби зі злочинністю, у тому числі організованими її формами, а також організція міжнародного співробітництва у даній сфері
Такий підхід надасть можливість зосередити вирішення даних питань не в конкретному відомстві — МВС — а піднесе дану проблему на загальнодержавний рівень, вирішення якої слугуватиме конструктивним містком для подальшого творення демократичної соціальної, правової та безпекової держави в Україні.
Натомість доцільно також у новій редакції Закону про РНБ України прописати відповідальність самої РНБ України за те чи інше рішення, реалізація якого спричинила створення загрози або небезпеки національній безпеці, або взагалі завдала їй шкоду [5].
Роль РНБ має полягати у налагодженні системи стратегічної комунікації між різними органами державної влади, що реалізують власну компетенцію у сфері національної безпеки, а також організації недержавного сектору національної безпеки, створенні умов для його співпраці з органами державної влади і формуванні власної системи у кібернетичному розумінні даного терміну.
Справедливості заради зазначу, що на це було спрямовано Указ Президента „Питання Апарату Ради національної безпеки і оборони України” [6]. І хоча 14 жовтня 2005 року Президент України підписав ще один указ з однойменною назвою, в якому була затверджена нова структура Апарату РНБОУ, кардинально ситуацію він не змінив [7]. А 15 квітня 2008 року було видано новий Указ Президента „Про внесення змін до Указу Президента України від 14 жовтня 2005 року №1446”, відповідно до якого замість першого заступника та п’ятьох заступників, утворили посади двох перших заступників та сімох заступників [8].
На мій погляд, функції контролю РНБ України може виконувати ефективно лише за умови кардинального переосмислення його ролі, не як консультативного і дорадчого органу, а як органу стратегічного управління національною безпекою, органу, на який покладено завдання щодо організації та визначення порядку стратегічної взаємодії усіх суб’єктів національної безпеки. Причому, сповідуючи синергетичний підхід, теорію динамічних систем, а також композитну стратегію протидії гібридним війнам, переконаний у тому що РНБ має залучати до орбіти свого управління і недержавний сектор, передусім неурядові громадські організації, інші інститути громадянського суспільства, які мають перетворитися із пасивних об’єктів, на активних суб’єктів національної безпеки. Позитивний досвід участі волонтерських організацій, добровольчих організацій, батальйонів територіальної оборони довів, що Український народ, будучи автохтонним народом, ґрунтується на традиціоналізмі, а відтак залучення недержавних організацій виступає природним компонентом української безпекової політики. І у даному аспекті потребують свого подальшого розроблення питання правового регулювання не лише волонтерських організацій, а й діяльність приватних військових корпорацій. Переконаний, що це слід зробити на рівні окремого закону, в якому визначити порядок організації, функціонування та взаємодії даних корпорацій із державними органами та їхній функціонал і місію в реалізації безпекової політики України. Зважаючи, що дане питання виходить за межі даної статті, то я його окремо розгляну в інших своїх публікаціях.
Ґрунтуючись на управлінській системі координат, Рада національної безпеки і оборони України є органом стратегічного управління національною безпекою, тому функції контролю можуть бути сконцентровані в ньому лише за умови зміни статусу даного органу та його ролі в реалізації безпекової політики [9; 10].
Саме тут постає ще одна наукова і практична проблема: здійснення контролю за діяльністю системи управління національною безпекою. Нині РНБ України здійснює контроль лише за органами виконавчої влади, тому органи законодавчої і судової влади щодо питань виконання ними функцій із забезпечення національної безпеки є по суті безконтрольними, хоча й виступають суб’єктами реалізації безпекової політики держави. Звідси формується розбалансованість системи національної безпеки, яка фактично не має центрального та керівного органу управління, формування уніфікованих месиджей на усіх рівнях.
Методологія детермінізму має надати місце методології самоорганізаційних та адаптивних систем, за допомогою яких доцільно визначати рівні комунікації та обсяг циркулюючої інформації. З іншого боку, нині відсутній механізм парламентського, прокурорського, судового та інших видів державного контролю за діяльністю суб’єктів забезпечення національної безпеки, а відтак — відсутня холістична система контролю у сфері національної безпеки з чітко визначеними завданнями, цілями та місією.
У даному аспекті потребують свого уточнення питання діяльності Апарату РНБ України, визначення його структури і штатного розпису відповідно не до суб’єктивних міркувань того чи іншого секретаря РНБ, а відповідно до реалізації національних інтересів, структури національних інтересів, і також фінансових можливостей щодо функціональної будови суб’єктів забезпечення національної безпеки України.
Для об’єктивності хочу наголосити, що зараз в ВРУ зареєстровано проект Закону України “Про внесення змін до Закону України “Про Раду національної безпеки і оборони України” щодо вдосконалення координації і контролю у сфері національної безпеки і оборони”, окремі дискусійні положення якого я хочу детальніше проаналізувати. Причому аналіз цей базуватиметься не лише на моїх позиціях як науковця, а й на тому, що я безпосередньо брав участь у розробленні та утворенні Інформаційно-аналітичного центру при РНБО України.
Вважаю зайвим подану в ст. 10 проекту Закону України “Про внесення змін до Закону України “Про Раду національної безпеки і оборони України” щодо вдосконалення координації і контролю у сфері національної безпеки і оборони” тезу про те, що Рішення Ради національної безпеки і оборони України, введені в дію указами Президента України, є обов’язковими до виконання органами виконавчої влади. Зазначати на прописні істини в тексті закону є помилковим і непотрібним, а дана пропозиція лише свідчить про брак юридичної освіти укладачів даного законопроекту. Адже зазначати в тексті закону на те, що укази президента є обов’язковими для виконання, є юридичною казуїстикою.
У запропонованих змінах до профільного закону простежується термінологічна неоднорідність, відсутня уніфікація категорійно-понятійних систем, а також прослідковується недетермінована вибірковість у застосуванні неоднозначних термінів та понять, що в цілому призводиьт до семантичної розбаланосованості.
Так, наприклад: 1) в п. 6 ст. 11 зазначено на “штатний розпис” апарату РНБ за поданням Секретаря Ради національної безпеки і оборони України; 2) а в п. 7 ст. 13 вже вказується на структуру та “штатну чисельність” апарату РНБОУ.
Не зовсім зрозумілою є логіка та критерії визначення сфер, в яких РНБ здійснює координацію і контроль. Зокрема, викликає чимало дискусій зазначення на такий суб’єкт як „військові формування у сфері державної безпеки”. Адже державна безпека є лише одним із видів національної безпеки, тоді виникає запитання: а чи не забезпечують національну безпеку військові формування у сфері особистої безпеки чи то сфері громадської безпеки? так само виникають запитання нелогічні порівняння таких категорій, як “центральні органи виконавчої влади” і “правоохоронні органи” тощо. Тут дається взнаки брак знань з теорії адміністративного права.
Потребують подальших уточнень і розуміння механізми організації Ставки Верховного головнокомандувача у разі її утворення.
У п. 10 аналізованої статті 13 даного законопроекту простежується юридична безграмотність, оскільки авторами документа визначено, що „діяльність, пов’язана з питаннями національної безпеки”. По-перше, діяльність не може бути пов’язана із питаннями; по-друге, РНБ здійснює координацію і контроль у сфері національної безпеки, а не координацію питань національної безпеки, тож даний термін має бути уніфіковано застосований по усьому тексту документа.
Виключення із тексту закону положення про те, що повноваження заступників секретаря РНБОУ визначаються Президентом України, свідчить про посилання ролі Секретаря РНБ не лише у реалізації, а й передусім у формуванні безпекової політики держави, з одночасним послабленням ролі Президента у даних процесах. ОДнак даний факт можна трактувати і по-іншому: залучення Секретаря РНБ до сфери не лише прав, а й відповідальності.
Суттєвим посиленням ролі Секретаря РНБ є закріплення в проекті закону в п. 10 ст. 13 положення про те, що Секретар РНБ вносить на розгляд Президента України пропозиції щодо призначення і звільнення керівництва військових формувань, правоохоронних органів. Таким чином, РНБ перетворюється на суттєвого гравця в сфері національної безпеки, орган стратегічної комунікації між усіма суб’єктами забезпечення національної безпеки України.
На мою думку, на даному етапі історичного розвитку така позиція має місце на життя і за правильного та фахового управління може дати користь державі, особливо в котексті фактичного утворення функціонального Віце-Президента.
Віддаючи належне будь-яким формам громадського контролю, залишаючись прибічником етатичної теорії для розвитку саме України, можу резюмувати:
1) сфера національної безпеки потребує передусім державного контролю, саме він є цементуючою основою для формування системи контролю у даній сфері;
2) постає зумовлена об’єктивними тенденціями розвитку країни необхідність у формуванні системи державного контролю у сфері національної безпеки і відповідно подальших окремих наукових досліджень у цій сфері;
3) актуальним є розроблення основ і меж функціонування підсистеми громадського контролю, конкретної участі інститутів громадянського суспільства у забезпеченні національної безпеки, розподілу відповідальності між державними і недержавними структурами у цій сфері;
5) РНБ — має стати ключовим органом стратегічної комунікації між суб’єктами забезпечення національної безпеки України.
Наостанок зазначу, що запровадження в Україні конституційної реформи не наблизило нашу країну до розв’язання одвічного питання щодо формування ефективної системи національної безпеки. Відтак, подальший пошук оптимальних шляхів не лише взаємодії, а й координації між суб’єктами забезпечення національної безпеки є нагальною проблемою сьогодення і здебільшого перебуває у площині усвідомлення ними національних інтересів, необхідності узгодження спільних дій заради безпеки України.
Висновки
1. Слід відійти від хибної і концептуально помилкової назви даного органу стратегічної комунікації, адже оборона є однією зі складових національної безпеки (назва РНБОУ є так само так само логічна, як і назва Міністерство молоді, спорту та футболу). Таким чином, даний орган має мати назву : Рада національної безпеки України.
2. Відповідно сфера дії даного органу стратегічної комунікації — сфера національної безпеки (сфера оборони є одним зі складових елементів національної безпеки, так само, як інформаційна сфера, екологічна сфера тощо).
3. Правовий статус РНБ потребує суттєвих змін на рівні Закону, в якому доцільно посилити його роль, зокрема і відповідальність за формування, реалізацію, координацію та контроль реалізації безпекової політики держави.
4. Посилення ролі РНБ є необхідним кроком на шляху побудови сильної держави в умовах ведення проти неї війн різної інтенсивності, неефективності міжнародних структур колективної безпеки, а також застування різноманітних алгоритмів дестабілізації системної стійкості. В умовах посилення конфліктів за встановлення контролю над природними ресурсами, необхідність застосування розуміної сили лише зростатиме.
5. Концептуальною потребою є якісне оновлення як системи безпеки, так і теоретичних концепцій її концептуалізації на рівні багаторівневих стратегій і операціоналізації на різних рівнях стратегічної комунікації.
6. Ключовою місією РНБ є формування системи стратегічної комунікації суб’єктів забезпечення національної безпеки з метою побудови успішної та ефективної держави, реалізації національних інтересів на принципах пріоритезації та таргетизації.
Література
- Ліпкан В.А. Адміністративно-правове регулювання національної безпеки України: Монографія. — К.: Текст, 2008. — 440 с.
- Кобринський В.Ю. Державний контроль у сфері національної безпеки України. — Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 — адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. — Київський національний університет внутрішніх справ. – Київ, 2008.
- Про Раду національної безпеки і оборони України : Закон України // Відомості Верховної Ради України. — 1998. — № 35. — Ст. 237.
- Про основи національної безпеки України : Закон України // Офіційний Вісник України. — 2003. — № 29. — Ст. 1433.
- Ліпкан В.А. Компетенція Кабінету Міністрів України у сфері національної безпеки // Судова апеляція. — 2007. — № 2 (7). — С. 97—102.
- Питання Апарату Ради національної безпеки і оборони України: Указ Президента України № 966/2005 від 16 червня 2005 року // www.rainbow.gov.ua/action.
- Питання Апарату Ради національної безпеки і оборони України: Указ Президента України № 1446/2005 від 14 жовтня 2005 року // www.president.gov.ua/documents.
- Про внесення змін до Указу Президента України від 14 жовтня 2005 року №1446 : Указ Президента України № 354/2008 від 15 квітня 2008 року // www.rainbow.gov.ua/action.
- Липкан В. Параллельный мир: баланс безопасности или безопасный баланс // Неизвестная разведка. — 2007. — № 1. — С. 21—27.
- Липкан В.А. Нацбезопасность альтернативный взгляд // Неизвестная разведка. — 2006. — № 3 – 4. — С. 12—19.