Методологія формування правового поля забезпечення національної безпеки України

Завдання законодавства про національну безпеку

Конституція України створила базу для подальшого розвитку законодавства, одним з напрямків якого є розвиток законодавства про національну безпеку. Воно має базуватися на принципах верховенства права, відповідати чинній Конституції, а також виконувати поставлені задачі:

  • концептуалізувати феномен національної безпеки як такої, визначивши її вихідні характеристики, ознаки, чинники загроз та небезпек;
  • актуалізувати проблему побудови системи управління національною безпекою як найбільш ефективного засобу забезпечення національних інтересів;
  • легітимізувати не лише процес забезпечення національної безпеки, а і функціонування самої системи забезпечення національної безпеки, яка має складатися із державної і недержавної підсистем забезпечення національної безпеки;
  • активізувати діяльність уповноважених органів державної влади і недержавних структур в сфері управління національною безпекою;
  • закласти фундамент для прогнозованої стабілізації геополітичної ситуації з метою максимальної реалізації українських національних інтересів;
  • створити систему моніторингу для відстеження і своєчасної нейтралізації передумов, що створюють загрозу національним інтересам української нації;
  • сприяти утворенню гнучкої системи взаємозалежних нормативно-правових актів, реалізація яких забезпечуватиме подальший розвиток України.

Формування законодавства по забезпеченню національної безпеки є необхідною умовою ровитку як держави Україна, так і української нації.

Причини гальмування процесу формування нормативно-правового фундаменту ЗНБ

Слід виокремити основні недоліки законотворчої діяльності у сфері забезпечення національної безпеки:

1)             нездійснення оновлення законів відповідно до змін пріоритетних національних інтересів (стратегічне партнерство з Росією у минулі роки було замінено на євроатлантичну інтеграцію, втім кардинальних змін законодавства, окрім внесення доповнень до воєнної доктрини  не відбулося);

2)             відсутність чіткого механізму моніторингу та наукової експертизи системологами законів, щодо їх відповідності національним інтересам (в Росії функціонує суспільна палата, мета якої аналіз законодавства в сфері національної безпеки на предмет його відповідності національним інтересам. Президент Росії підписує документ лише після його проходження у держдумі, раді федерації і суспільній палаті);

3)             декларативність положень про необхідність забезпечення національної безпеки без чіткого механізму реалізації цих положень (участь громадян і громадських організацій лише декларується, втім реального механізму їх участі не передбачено в жодному законі. Громадян в Україні поза залежністю від його бажання може приймати лише від держави послуги в сфері безпеки);

4)             анемія окремих законів через відсутність норм прямої дії (законодавство в сфері національної безпеки здебільшого носить декларативний характер і не передбачає механізмів його реалізації і контролю. Прикладом, прийнятий ВРУ 19 червня 2003 року ЗУ „Про основи національної безпеки України” не виконує своєї ролі і фактично не діє);

5)             розв’язання за допомогою підзаконних нормативних актів питань, які належать до компетенції законів, що призводить до дисбалансу між Законами і підзаконними нормативними актами (відсутність ієрархічної системи нормативно-правових актів, що регулюють суспільні відносини в сфері національної безпеки призводить до намагання певних суб’єктів врегулювати певні відносини за допомогою не пристосованих для цього правових форм, до одних з яких, належать Положення);

6)             відсутність серед законотворців достатньої кількості професіоналів у сфері національної безпеки, через що окремі закони, маючи „на поверхні” позитивний ефект, насправді можуть шкодити національним інтересам, а отже дестабілізувати СНБ (законодавство в сфері національної безпеки має формуватися відповідно до наукових розробок фахівців відповідних спеціальностей. Не є припустимим видання законів особами, які керуються тимчасовими, власними, подеколи комерційними інтересами);

7)             відсутність чітко сформованої об’єднуючої різні партії та рухи національної ідеї (в Україні поки на жаль спостерігається продукування різного роду фобій: русофобія, євро фобія, втім дійсно національна ідея, реальний і прагматичний націоналізм в Україні поки нерозвинений на достатньому рівні. Відтак постає проблема у формуванні конструктивної ідеології, тобто системі поглядів щодо формування та розвитку української нації відповідно до її власних інтересів з урахуванням загальнолюдських цінностей);

8)             ігнорування необхідності дослідження системних явищ за допомогою адекватного методологічного інструментарію — системного підходу (національна безпека як система здебільшого досліджується за допомогою вивчення окремих її складових, втім сума властивостей її складових не становить властивість самої національної безпеки. Вона являє окремий феномен, відтак потребує власної методології дослідження);

9)              застосування квазінаукових методів, які насамперед, є виявом волі тих чи інших політичних партій і не мають нічого спільного ані з наукою, ані з фундаментальними інтересами нації (відсутність системи знань про національну безпеку, в рамках якої б знайшов повний опис даний феномен, унеможливлює формування уніфікованої методології для аналізу складових національної безпеки, відтак за відсутності критеріїв застосування тих чи інших методів створює підґрунтя для волюнтаристського застосування методів, які відповідають поставленим суб’єктом цілям);

10)          відсутність інформаційно-аналітичного забезпечення (моніторинг, реалізація, супроводження, налагодження зворотного зв’язку, ідентифікація бажаного і реального результату) самої законотворчої діяльності.

Окрім зазначеного, проведений нами структурний та контент-аналіз щодо правової ентропії законодавства в даній області дає підстави вичленувати деякі інші більш конкретні причини, що сприяють процесу гальмування формування правового поля забезпечення національної безпеки. Для об’єктивності вони були диференційовані на причини макро- і мікрорівня.

До основних причин макрорівня належать:

невизначеність пріоритетності в прийнятті законодавчих актів, величезна кількість змін і доповнень, відсутність цілісної Державної програми розвитку законодавства, зокрема в сфері національної безпеки;

нестабільність і внутрішня суперечливість законодавчих актів і окремих норм щодо врегулювання тих чи інших питань, що належать до сфери національної безпеки;

диспропорція в співвідношенні законів і підзаконних актів (законів стосовно національної безпеки набагато менше ніж підзаконних актів, хоча їх кількість має бути адекватною, оскільки підзаконні акти мають врегульовувати конкретні види суспільних відносин, коло яких окреслюється в законів);

недостатня наукова обґрунтованість частини законодавчих актів, їхня декларативність і безадресність, відсутність у багатьох законах механізмів реалізації і контролю за їх виконанням;

недооцінка питань, пов’язаних із практичною реалізацією прав і свобод людини і громадянина, гарантованих у підписаній в Римі 4 листопада 1950 р. Конвенцією про захист прав і основних свобод людини і т.ін., особливо після вступу до Ради Європи і проголошеного курсу на євроінтеграцію.

Окрім причин макрорівня існують і інші причини — причини мікрорівня, що гальмують процеси формування законодавчого поля в сфері національної безпеки. Це, зокрема:

відсутність стрижневого блоку фундаментальних документів: Концепції національної безпеки, відповідних життєво важливим інтересам Доктрин національної безпеки, програм забезпечення тих чи інших видів безпеки. Цей пробіл, на моє глибоке переконання, є концептуальним;

невизначеність державної політики, що випливає із зазначеного вище, тому що статус нейтральної держави для України є просто очевидною і нереальною фантазією, яка є відлунням прагнення деяких сил відводити Україні роль на задвірках цивілізації. Водночас зречена бути регіональним лідером Україна не може і не має права бути нейтральною державою. Ми маємо крокувати до НАТО;

дисфункція правових норм, що регулюють правовідносини в сфері забезпечення національної безпеки, що кореспондується із відсутністю виробленої державної політики національної безпеки. Велика кількість правових норм, які врегульовують різні суспільні відносини, подеколи створюють механізми взаємообмеження і дисфункції, коли існуюча правова норма не діє через дію іншої норми.

Безумовно, перелік причин можна продовжити, однак я вирішив сфокусувати увагу на головних з них.

Чинники, що впливають на нормотворчість

Окрім причин, на нашу думку, слід також виділити і чинники, що впливатимуть на нормотворчість у сфері забезпечення національної безпеки, серед яких можна виділити наступні:

  • здійснення на основі існуючої нормативної бази розподілу функцій між уповноваженими державними органами по ЗНБ;
  • удосконалення на основі Конституції України механізмів забезпечення прав і свобод людини;
  • переосмислення власної історії на основі психо- і еволюційно-історичних методів, формування національного ідеалу, національної мети, національної ідеї, а також дерева національних інтересів з виділенням серед них пріоритетних, цілеспрямоване формування неоідеології національної безпеки, що у своїй сукупності склало б неопарадигму національної безпеки;
  • розвиток міжнародного партнерства з іноземними країнами з питань ЗНБ, а також закладення основ для формування системи регіональної безпеки.

Усвідомлення вагомості цих чинників та їхнього безпосереднього впливу на нормотворчість в сфері забезпечення національної безпеки сприятиме правильному вибору адекватного інструментарію для досягнення поставленої мети. Було б невірним утриматися від включення в даний інструментарій моніторингу ефективності діючого законодавства, прогнозування і моделювання його динаміки і визначення необхідності проведення деяких змін і доповнень. Крізь призму розглянутих проблем можна підтримати думку фахівців з нормотворчості, які вважають, що актуальним для забезпечення ефективного реформування законодавства, відповідно до визначеної на сучасному етапі розвитку мети, є методологічний потенціал Конституції України.

Такою є характеристика лише основних, найбільш принципових недоліків, причин і чинників, що впливають на нормотворчість в сфері забезпечення національної безпеки. Геополітична ситуація в світі є динамічною і відставання або запізнення у розробленні нормативно-правової бази щодо регулювання суспільних відносин в сфері національної безпеки є певним чином зрозумілим. Разом з цим, надмірне запізнення, а більше того свідоме гальмування розроблення нормативно-правової бази регулювання даних відносин завдає суттєвої шкоди державі, знецінює її державний суверенітет, значно ускладнює її поступ до структур загальноєвропейської безпеки.

Відсутність методологічно оновленої концепції національної безпеки спричинила цілу хвилю негативних явищ: це і корупція, і формування кіберзлочинності, і відмивання брудних грошей, і нелегальна міграція, і тероризм, і наркозлочинність. Більше того, на міжнародній арені, ще досі не сформовано ставлення до України, і це, передусім, пов’язано із відсутністю проголошеної позиції України, її національних інтересів, пріоритетів, а звідси і партнерів.

Подолання недоліків у сфері забезпечення національної безпеки вбачається передусім в необхідності мати чітку концептуальну основу прийняття законів в сфері національної безпеки по логічній схемі і послідовності.

По-перше, потребує прийняття КНБ, а не закон. КНБ є центральним документом в сфері національної безпеки, а закон у даному випадку слугує лише правовою формою його легітимації. Відтак це має бути Концепція національної безпеки, затверджена законом..

По-друге, потребує формування нового інституту національної безпеки — доктринального. Це означає, що український законодавець має увести в законодавчий обіг такий вид нормативно-правового документу, як Доктрина.

По-третє, постає необхідність у розробленні законів, які б доводили до кінця регулювання питань в життєво важливих сферах національної безпеки.

По-четверте, потребують прийняття нові КПК і ЦПК, які, продовжуючи лінію груп законів, зазначених вище, стануть логічним обґрунтуванням усієї системи нормативно-правового забезпечення національної безпеки.

Звичайно, що окреслена логічна схема не претендує на універсальність, водночас я прагнув продемонструвати власне бачення, алгоритм, який охоплює методологічний рівень, рівень регулювання суспільних відносин в сфері національної безпеки в період глобалізації.

Продовжити розгляд даної теми здається доречним через окреслення напрямів і пріоритетів розвитку законодавства в сфері забезпечення національної безпеки.

Ученим правознавцями виділяється дві групи таких напрямків і пріоритетів. Перша з них стосується змісту, а друга — системи законодавства .

За змістом, відповідно до приведених чинників впливу на розвиток законодавства в даній області, є прийняття, згідно з проголошеним Президентом України стратегічним курсом на вступ до НАТО, методологічно і концептуально оновленої Концепції національної безпеки, доктрин по усім видам безпеки, які б конкретизували викладені в Концепції положення, програм, що розвивають і уточнюють положення, викладені в доктрині, а також пакету законів, серед яких чільне місце посідає оновлений Закон України „Про національну безпеку України”, „Про недержавне забезпечення національної безпеки України”.

Динамічний розвиток законодавства не може відбуватися без його внутрішнього упорядкування — стан цілісності є властивим будь-якій системі, що функціонує в межах заданих просторово-часових параметрів. Цим обумовлена друга група напрямів і пріоритетів у структурному удосконаленні системи законодавства в аналізованій сфері.

Як відзначають експерти, принципове значення в становленні нової системи законодавства відіграють процеси його інтеграції і диференціації. Інтеграція спрямована на посилення взаємозв’язку і взаємодії всіх областей законодавства в напряму становлення його як системи. Диференціація полягає у розгалуженні законодавства, зародженні нових його областей, нових видів кодификації і виявляється у внутрішньому розмежуванні законодавства на матеріальне і процесуальне, публічне і приватне і т.ін.

Дуалізм процесів інтеграції і диференціації законодавства в розглянутій сфері обумовлює наступні напрями його розвитку:

q  активізація розвитку базових галузей законодавства в сфері забезпечення національної безпеки — міжнародного права, кримінального, цивільного тощо;

q  формування нових процесуальних областей законодавства, насамперед, оперативно-розшукового, розвідувального та контррозвідувального;

q  забезпечення єдності регулятивного й охоронного законодавства, створення дієвого механізму реалізації і контролю за виконанням прийнятих законів;

q  синергетичний підхід при прийнятті законодавчих актів.

Засоби забезпечення законотворчої діяльності

Для втілення і реалізації зазначених напрямів і пріоритетів постає потреба в окресленні засобів забезпечення даної діяльності.

До основних засобів забезпечення законотворчої діяльності в сфері ЗНБ можна віднести:

  • радикальну активізацію проведення наукових досліджень чинного законодавства і практики його застосування для обґрунтування потреби в розробці нормативно-правового поля забезпечення національної безпеки;
  • консультування при прийнятті будь-якого нормативного акта загальної системи правового поля ЗНБ як із практичними працівниками, так і з науковцями;
  • проведення експертизи законодавчих актів щодо їх відповідності національним інтересам і впливу на стан національної безпеки;
  • проведення соціологічних досліджень по зазначених питаннях;
  • проведення моніторингу законодавства щодо його відповідності інтересам національної безпеки;
  • аналіз вітчизняного і зарубіжного законодавства щодо застосування кримінально-правових норм, які передбачають відповідальність за вчинення злочинів, що посягають на основи національної безпеки;
  • розроблення моделей і прогностичних сценаріїв, моніторинг розвитку законодавства в даній сфері;
  • розробка наукових основ реалізації державної стратегії національної безпеки;
  • проведення незалежної наукової експертизи нормативних актів у розглянутій сфері із залученням у разі потреби іноземних фахівців.

 

Таким чином, напрям законотворчого руху має відбуватись в межах наступних координат.

  1. 1.      Прийняття Концепції національної безпеки.

КНБ — система поглядів на вирішення проблем забезпечення національної безпеки, сукупність понять і зв’язків між ними, яка визначає основні напрями розвитку і характеристики національної безпеки. КНБ на відміну від стратегії національної безпеки носить принциповий, більш загальний, основоположний характер. Більшість розвинених держав мають власну КНБ і науковий підхід до організації управління в сфері національної безпеки потребує свідомого її формування. У ній мають бути відображені наукові рекомендації і конкретні умови функціонування СНБ, що дозволяє у систематизованому вигляді враховувати чинники, які є критичними, вирішальними і найбільш важливими.

Структура документу:

q  преамбула;

q  розкриття геостратегічної позиції держави в світі;

q  визначення національних цілей та інтересів;

q  окреслення союзників і партнерів;

q  визначення реальних і потенційних викликів, загроз та небезпек національній безпеці України;

q  визначення механізму (цілі, функції, принципи та методи) управління системою національної безпеки;

q  окреслення політики національної безпеки та основних напрямів її забезпечення;

q  визначення статусу держави та загальної стратегії забезпечення національної безпеки (оборонна, активна оборонна, наступальна тощо)[1].

 

  1. 2.      Прийняття Доктрин національної безпеки.

Доктрина національної безпеки — сукупність офіційних поглядів на мету, функції, принципи та методи забезпечення національної безпеки України в конкретній сфері життєдіяльності.

Кількість Доктрин обумовлена кількістю найбільш важливих сфер життєдіяльності, котрі зазначені в Концепції.

На сьогодні можна говорити про необхідність прийняття наступних доктрин:

1)                  Доктрина інформаційної безпеки,

2)                  Доктрина екологічної безпеки,

3)                  Доктрина економічної безпеки,

4)                  Доктрина науково-технологічної безпеки,

5)                  Доктрина соціальної та гуманітарної безпеки,

6)                  Доктрина прикордонної  безпеки,

7)                  Доктрина воєнної безпеки,

8)                  Доктрина геополітичної безпеки,

9)                  Доктрина духовно-інтелектуальної безпеки

10)              Доктрина техногенної безпеки.

 

Структура доктрини:

Доктрина структурно має складатися з Преамбули, основної частини і епілогу. У свою чергу основна частина, ураховуючи існуючі напрацювання з даного питання, має складатися з декількох блоків.

У першому блоці доцільно викласти наступні фундаментальні, базові положення:

  • окреслити правовідносини (екологічні, інформаційні, технологічні тощо) у конкретній сфері національної безпеки і на їх підставі визначити національні інтереси саме у цій сфері;
  • відповідно до окреслених національних інтересів визначити конкретні загрози безпеці у цій сфері та їх джерела;
  • надати характеристику сучасного стану безпеки у конкретній сфері життєдіяльності і намітити основні завдання по її забезпеченню.

У другому блоці необхідно проаналізувати методи забезпечення безпеки у конкретній сфері життєдіяльності:

?     загальні методи забезпечення безпеки;

?     особливості забезпечення безпеки у різних сферах суспільного життя;

?     міжнародне співробітництво в сфері забезпечення безпеки.

Третій блок присвячується окресленню державної політики забезпечення безпеки у конкретній сфері, відповідно він міститиме наступні елементи:

  • основні положення державної політики забезпечення безпеки;
  • першочергові заходи по реалізації державної політики забезпечення безпеки.

У четвертому блоці доцільно окреслити систему забезпечення національної безпеки, передбачивши розкриття наступних напрямів:

?     зміст системи забезпечення національної безпеки;

?     її функціональне призначення саме в аналізованій сфері життєдіяльності;

?     організаційна структура системи забезпечення безпеки в цій сфері життєдіяльності.

Жодна доктрина національної безпеки не може претендувати на наукове передбачення довгострокових результатів перетворення системи національної безпеки країни на підставі неї.

Тому слід акцентувати увагу на характерних особливостях побудови даних доктрин:

—      Доктрина розвиває Концепцію національної безпеки стосовно конкретної сфери життєдіяльності (екологічної, інформаційної, технологічної тощо);

—      Доктрина не може суперечити Конституції України та Концепції національної безпеки України;

—      реалізація першочергових заходів по забезпеченню безпеки, перерахованих у Доктрині, передбачає видання законів і розроблення відповідних державних програм;

—      конкретизація деяких положень Доктрини стосовно окремих сфер діяльності суспільства і держави може здійснюватися у відповідних документах, які затверджує Президент України.

ВИСНОВКИ

Підбиваючи загальний підсумок сказаному, хотів би помітити, що розроблення концептуальних основ формування нормативно-правового поля забезпечення національної безпеки є одним з наріжних каменів становлення незалежної і суверенної України. Головна мета даного дослідження полягала в тому, щоб сфокусувати увагу на концептуальних основах нормативно-правового забезпечення національної безпеки. Визнаю, що деякі питання можуть носити дискусійний характер, разом з тим це обумовлено складністю і багатогранністю, а також недостатньою вивченістю розглянутої проблематики. Нормативно-правове забезпечення національної безпеки є цементуючою його основою, через що основну увагу було зосереджено на аналізові вкрай важливих питань визначення фундаментальних основ впровадження й організації функціонування системи норм права по забезпеченню національної безпеки України.

Наслідком теоретичних напрацювань автора стало вироблення моделі ієрархічної системи нормативно-правових актів, що регулюють суспільні відносини в сфері національної безпеки, яка має наступний вигляд:

1)      Концепція національної безпеки України, затверджена законом;

2)      Доктрини національної безпеки, затверджені законом;

3)      Закони України „Про основи національної безпеки України”, „Про недержавне забезпечення національної безпеки України” тощо;

4)      Укази та розпорядження Президента України;

5)      міжнародні договори, міжнародно-правові звичаї та рішення міждержавних (міжурядових організацій);

6)      постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України;

7)      міжвідомчі нормативні джерела (накази, інструкції тощо);

8)      нормативно-правові акти міністерств та інших органів виконавчої влади (накази, інструкції, положення, постанови, програми, листи, статути тощо);

9)      локальні нормативні акти;

10)  нормативні договори та звичаї.

Зрештою, прийняття пакету нормативно-правового системного забезпечення національної безпеки має стати знаковою подією, закласти динаміку у процес реструктуризації права, побудувати систему із розрізнених компонентів, ієрархію з різнопідпорядкованих елементів, а взагалі — створити порядок із хаосу.

Ураховуючи той факт, що останнім часом у нашій державі відбувається усвідомлення необхідності існування недержавної складової забезпечення національної безпеки України, автор пропонує власне бачення проектів: „Доктрини недержавного забезпечення національної безпеки України” і Закону України „Про недержавне забезпечення національної безпеки України”.

Відповідно до усвідомлення реалій формування інформаційної цивілізації автором пропонується проект Департаменту інформаційного моніторингу.

 

Помічник-консультант

Народного депутата України

кандидат юридичних наук                                                                                             В.А.Ліпкан



[1] Кондратьєв Я.Ю., Ліпкан В.А. Концепція національної безпеки України: теоретико-правові аспекти зарубіжного досвіду. — К.: Національна академія внутрішніх справ України, 2003. — С. 3 – 4.