Експертний висновок на проект Закону України „Про Службу зовнішньої розвідки України”

Комітет з питань національної безпеки і оборони України

Верховна Рада України

 

 

ВИСНОВОК

на проект Закону України

„Про Службу зовнішньої розвідки України”

Проектом пропонується визначити правові основи організації та діяльності створеного Указом Президента України від 14.10.2004 р. № 1239 на базі Департаменту розвідки та розвідувальних підрозділів регіональних органів СБУ окремого органу зовнішньої розвідки – Служби зовнішньої розвідки (СЗР).

У цілому підтримуючи мету проекту, вважаємо за необхідне висловити до нього певні зауваження.

До статті 1

1.  У першому абзаці цієї статті зазначено, що СЗР здійснює розвідувальну діяльність в інтересах національної безпеки. Це є не коректним, оскільки в Законі України „Про розвідувальні органи України” розвідувальна діяльність визначається як діяльність  спеціальних  органів державної  влади,  спрямована  на  захист  національних  інтересів України від зовнішніх загроз, сприяння  формуванню  і  реалізації державної політики у сферах національної безпеки і оборони. Відтак, використовуючи догматико-юридичний та семантичний аналіз по тексту потрібно розуміти: СЗР здійснює захист національних інтересів в інтересах національної безпеки. Це є нонсенсом.

2.  Визначення поняття розвідувальної діяльності у проекті ЗУ „Про внесення змін до деяких законів України (стосовно розвідувальних органів)” взагалі не піддається концептуалізації, оскільки не відповідає ніяким правилам логіки. Так, розвідувальна діяльність визначається як діяльність, яка здійснюється спеціальними засобами і методами з метою забезпечення визначених законодавством споживачів розвідувальною інформацією, сприяння реалізації та захисту національних інтересів і протидії зовнішнім загрозам національній безпеці України. Під таке визначення підпадає діяльність будь-яких суб’єктів щодо забезпечення споживачів інформацією. Більше того, забезпечення інформацією не є самоціллю, а розвідка не виступає власністю споживачів інформації. Головна вада цього визначення полягає у його абсолютній неадекватності змісту розвідувальної діяльності, яка полягає у: 1) добуванні матеріалу на місті (легальними і нелегальними шляхами), 2) складанні розвідувальної інформації і 3) розсиланні її зацікавленим особам. Відтак потрібно говорити про певно коло визначених суб’єктів, специфічний вид діяльності, суб’єктів споживання інформації, а також національні інтереси, які не мають обмежуватися лише зовнішньою сферою. Демаркаційна лінія між розвідкою і контррозвідкою полягає не у тому, що розвідка здійснюється у сфері зовнішньої безпеки, а контррозвідка  у сфері внутрішньої. Критерій розмежування перебуває в іншій площині: розвідка полягає у добуванні інформації, а контррозвідка у виявленні діяльності розвідувальних органів інших країн. Відтак, розвідка може здійснюватися всередині країни.

3.  Далі у цьому ж абзаці перераховуються сфери життєдіяльності, в яких здійснюється розвідувальна діяльність. Логіка обрання саме даних сфер потребує принаймні обґрунтування, а в цілому викликає сумнів, оскільки в Законі України „Про основи національної безпеки України” виділяють 9 найбільш важливих сфер життєдіяльності: зовнішньополітична, сфера державної безпеки, воєнна та сфера безпеки державного кордону, внутрішньополітична, економічна, соціальна та гуманітарна, науково-технологічна, екологічна, інформаційна. Відтак, поза увагою залишені сфери, які виділені нами курсивом. Більше того, законодавець окремо виділив такі сфери як зовнішньополітична, внутрішньополітична та сфера державної безпеки, тому є не зрозумілим, про що йдеться як в проекті закону про СЗР, так і в Законі України „Про розвідувальні органи України”, коли вживається термін „політична сфера”. Використання положень ст. 6 Закону України „Про розвідувальні органи України” стосовно СБУ, які відтворені у першому абзаці, є не зовсім коректним, оскільки СЗР становить собою вже не структурний підрозділ СБУ, а є самостійним державним органом спеціальної компетенції.

4.  Із порушенням формальної логіки у цьому ж абзаці СЗР, окрім зазначення на завдання щодо здійснення розвідувальної діяльності у сферах життєдіяльності, пропонується брати участь у боротьбі з тероризмом, міжнародною організованою злочинністю, забезпеченні безпеки установ і громадян України за кордоном. Це є неправильним, оскільки перераховані напрями є конкретними завданнями, що спрямовані на реалізацію мети функціонування СЗР: забезпечення національної безпеки через проведення розвідувальної діяльності. Доцільним за даного випадку вважається утриматися від перерахування конкретних напрямів при визначенні загальної мети функціонування даного підрозділу. Логічно перший абзац можна викласти у наступній редакції:

Служба зовнішньої розвідки (далі — СЗР) є спеціальним органом державної влади, який здійснює розвідувальну діяльність з метою забезпечення національної безпеки України.

5.  Стосовно назви статті: вона не відповідає логіці і внутрішньому її наповненню. Відповідно до правил юридичної техніки у даній статті має визначатися мета створення даного органу. Преамбула Закону виражає потребу у врегулюванні суспільних відносин за допомогою норм права, зокрема у даному випадку — законом. А у першій статті має йтися про мету створення даного органу, яка є опосередкованою цими суспільними потребами. Отже, у першій статті не може йтися про статус, оскільки статус є похідним від мети і завдань. Пропонується змінити назву статті на:

Стаття 1.  „Служба зовнішньої розвідки України”.

6.  Останній абзац цієї статті про те, що СЗР є правонаступником розвідувального органу СБУ пропонуємо включити до Прикінцевих положень проекту: за правилами законотворчої техніки саме до Прикінцевих положень включаються всі необхідні приписи щодо правонаступництва тих чи інших органів.

7.  Плутанина із термінологією в Законі є наслідком нелогічного її викладу в інших Законах, зокрема „ Про розвідувальні органи України”, „Про контррозвідувальну діяльність”, „Про основи національної безпеки України”; неадекватності проголошеної в Указі Президента України „Питання Апарату Ради національної безпеки і оборони України” структури Апарату РНБОУ закріпленим у Законі України „Про основи національної безпеки України” найбільш важливим сферам життєдіяльності.

Відповідні терміни у цих Законах і проектах підлягають обовязковій уніфікації із внесенням адекватних змін до чинного і врахування у проектах нового законодавства.

До статті 2

1.  Вважається недоречним зазначення на окремий закон в переліку законів України, що складають правову основу діяльності Служби, оскільки, прикладом, висхідним законом для будь-якого державного органу, що здійснює забезпечення національної безпеки є Закон України „Про основи національної безпеки України”. На наш погляд, доречно використати більш загальну і уніфіковану формулу:

     Правову основу діяльності Служби становлять Конституція України, цей та інші закони, постанови Верховної Ради України, укази та розпорядження Президента, постанови Кабінету Міністрів України, чинні міжнародні договори України, згода  на обов’язковість яких надана Верховною Радою, а також    прийняті  відповідно до них інші нормативно-правові акти.

 

До статті 3

1.      В абзаці 3 при перерахуванні сфер, в яких здійснюються спеціальні заходи на підтримку національних інтересів і державної політики, спостерігається невідповідність як з ієрархію, так і з самим переліком сфер, визначених у ст. 1. Зокрема, з’являється нова сфера: воєнна, втім, зникає така сфера, як науково-технологічна. З метою уникнення колізій нами пропонується не конкретизувати перелік сфер, в яких може вестися розвідувальна діяльність.

2.      Зміцнення обороноздатності, економічного та науково-технічного розвитку на наш погляд, є окремими завданнями, тому не доцільно їх перераховувати через кому в абзаці 3, а винести окремо у 4 абзац.

3.      Закон України „Про розвідувальні органи України” є системоутворюючим елементом в системі нормативно-правових актів, що регулюють відносини в сфері розвідки. Відтак у статті 3 має йтися про завдання саме СЗР, а не усіх розвідувальних органів, оскільки за виключенням 6 та 7 абзаців дана стаття повністю дублює положення ст. 4 Закону України „Про розвідувальні органи України”.

4.      Зважаючи на те, що Служба навіть у своїй назві має атрибутивний компонент, який визначає її зовнішню спрямованість, то вона має простежуватися і по змісту завдань. Так, в абзаці 5 вказується на таке завдання як участь у боротьбі з тероризмом. Відповідальність за вчинення терористичного акту передбачена у ст. 258 КК України, у Главі Злочини проти громадської безпеки, яка є складовим елементом державної безпеки. Виходячи з переліку сфер життєдіяльності, в яких може здійснюватися діяльність Служби, боротьба з тероризмом не входить до їх компетенції, оскільки сфера державної безпеки як об’єкт розвідувальної зацікавленості у ст. 1 не передбачена. Більше того, не враховано останніх тенденцій щодо збільшення рівня злочинів, пов’язаних із торгівлею людьми, відмиванням коштів, здобутих злочинним шляхом. Через що, абзац 5 доцільно викласти у наступній редакції:

боротьба з міжнародним тероризмом, транснаціональною організованою злочинністю,  незаконним обігом наркотичних засобів, торгівлею людьми, відмиванням коштів, здобутих злочинним шляхом, незаконною торгівлею зброєю і технологією її виготовлення, незаконною міграцією.

5.      В абзаці 2 серед споживачів розвідувальної інформації  доцільно зазначити на Секретаря Ради національної безпеки і оборони України, оскільки даний орган виступає єдиним координаційним органом у сфері забезпечення національної безпеки. Поряд з цим, у статті 10 прямо зазначено на таку форму контролю за Службою як Президентський контроль через РНБОУ. Пропозиція: абзац 2 після слів Прем’єр-Міністра України додати словами

Секретаря Ради національної безпеки і оборони України.

Вважаємо за доцільне окреслити принципи діяльності Служби, оскільки вона становить собою окремий розвідувальний орган, у той же час не є єдиним розвідувальним органом, а відтак має власні специфічні особливості, що різнять її від інших суб’єктів розвідувальної діяльності. Структурно дана стаття має бути розташована після визначення завдань Служби, тобто відповідно до даного проекту — ст. 4.

До статті 4

1.  У ч. 3 доцільно зазначити на можливість Президента не лише визначати, а й затверджувати організаційну структуру Служби.

2.  Статті 4 і 5 можуть бути об’єднані в одну статтю Відповідно назва статті може бути:

Стаття 4. Організація Служби.

  1.   Абзац 3 слід викласти в наступній редакції: Організаційна   структура і штатна чисельність Служби визначаються і затверджуються Президентом і Верховною Радою України в   порядку,  встановленому Конституцією України.
  2.   Не зовсім коректним є застосування терміну „підрозділи регіонального базування”. Даний термін принаймні має бути пояснений, оскільки у чинному законодавстві є лише термін „регіональні органи”, зокрема в Законі України „Про Службу безпеки України” (ст. 11).
  3. У законі немає ніякої потреби точно вказувати навіть загальну чисельність особового складу, оскільки це свідчитиме про можливості України щодо формування розвідувальних позицій для забезпечення політики національної безпеки. Ані в Законі України „Про міліцію”, ані в Законі України „Про Службу безпеки України” не вказано загальну чисельність, йдеться лише про структуру, підпорядкованість тощо. Чисельність обумовлена потребами в забезпеченні національної безпеки і реальною здатністю і можливістю щодо їх реалізації.
  4.   Щодо форми цієї статті, то вона не може бути таємною.
  5.      Відповідно до ч.2 ст. 21 Закону України „Про розвідувальні органи України” заходи соціального захисту мають бути  уніфікованими  для співробітників розвідувальних органів незалежно  від  їх  відомчої належності. Відтак ч.2,3,4 Закону про СЗР суперечать ст. 21 вищезгаданого закону, оскільки створюють окремий соціальний захист для одного із суб’єктів розвідувальної діяльності.

До статті 5

1.  У законі немає ніякої потреби точно вказувати навіть загальну чисельність особового складу, оскільки це свідчитиме про можливості України щодо формування розвідувальних позицій для забезпечення політики національної безпеки. Ані в Законі України „Про міліцію”, ані в Законі України „Про Службу безпеки України” не вказано загальну чисельність, йдеться лише про структуру, підпорядкованість тощо. Чисельність обумовлена потребами в забезпеченні національної безпеки і реальною здатністю і можливістю щодо їх реалізації.

2.  Щодо форми цієї статті, то вона не може бути таємною.

До статті 9

  1.       Відповідно до ч.2 ст. 21 Закону України „Про розвідувальні органи України” заходи соціального захисту мають бути  уніфікованими  для співробітників розвідувальних органів незалежно  від  їх  відомчої належності. Відтак ч.2,3,4 Закону про СЗР суперечать ст. 21 вищезгаданого закону, оскільки створюють окремий соціальний захист для одного із суб’єктів розвідувальної діяльності.

Висновок: частини 2- 4 потрібно видалити.

До статті 10

  1.  Контроль за діяльністю СЗР може здійснюватися не лише Президентом, а й комітетами Верховної Ради України, Рахунковою палатою Верховної Ради України.
  2.  Доцільно передбачити здійснення не лише контролю, а й прокурорського нагляду.

3. Абзац другий не несе змістовного навантаження. На нашу думку, його недоцільно залишати у запропонованому вигляді.

Загальні зауваження.

Даний закон фактично відбиває позицію лише одного суб’єкта розвідувальної діяльності: СЗР, що може створити підґрунтя для дублювання певних повноважень, порушення балансу розвідувальних сил у розвідувальному середовищі України. Слабким місцем закону є відсутність положень щодо взаємодії і координації з іншими суб’єктами розвідувального співтовариства України, а також розвідувальними службами іноземних країн. Сучасний світ ставить нові вимоги до спеціальних служб, одна з яких можливість здійснювати обмін значущою інформацією зі спеціальними та іншими службами іноземних держав (структур). Це в законі абсолютно не враховано.

З цією метою архітектуру даного закону доцільно обов’язково доповнити відповідними нормами за двома напрямами: 1) взаємодія із власними розвідувальними суб’єктами; 2) взаємодія із аналогічними та іншими структурами за кордоном.

При розробці даних статей доцільно враховувати найбільш важливі сфери життєдіяльності, перераховані в Законі України „Про основи національної безпеки і оборони України”, а також той факт, що один суб’єкт не обов’язково має бути монополістом щодо здійснення розвідувальної діяльності у тій чи іншій сфері. Головним критерієм ефективності виступає забезпечення надійного рівня національної безпеки, за якого були б створені необхідні та достатні умови для реалізації національних інтересів.

Узагальнюючий висновок: за результатами розгляду у першому читанні законопроект може бути прийнятий за основу з урахуванням висловлених зауважень і пропозицій.

 

Народний депутат

Верховної Ради України                                                       С.А. Жижко

Помічник-консультант

народного депутата

кандидат юридичних наук                                           В.А.Ліпкан